论文部分内容阅读
本文立足于国内地方政府所推行的行政投诉制度,力图回答三个层面的问题：行政投诉制度构建的理论基础和价值诉求问题(为什么的问题)；行政投诉制度的核心功能问题(做什么的问题)；行政投诉制度有效运作和发展方向的问题(怎么样的问题)。笔者借鉴罗森布鲁姆的公共行政价值分析框架,从政治、法律和管理的视角对国内行政投诉制度的构建和运行进行解释性的分析和研究。从政治视角,探讨的是行政投诉制度在哪些方面、通过何种方式和途径体现了政治的问责性、回应性和代表性。行政投诉制度是在党和国家重视人民群众主体地位这样的政治生态中,行政过程公民参与的重要形式,公民多元利益诉求的表达渠道；它弥补了现行行政监督体制的公民缺位和虚化；有利于实现行政信访制度的“功能剥离”。行政投诉制度其价值诉求之一就是促进公务人员对行政行为负责,行政主体对行政相对人负责,体现的是责任政府理念。行政投诉制度作为行政问责的制度安排,是一种具有规范性的行政问责“日常机制”。在行政问责主体上,实现由“同体问责”向“异体问责”的发展；在行政问责方式上,实现由“抽象性”向“可操作性”的转化；在行政问责行为上,实现由“非规范化”向“规范化”的深化。其另一价值诉求在于,实现行政官僚责任的两种委托(层级委托责任和公民委托责任),构建吸纳性的行政官僚责任控制机制。即：通过投诉这种机制,能够在对行政官僚的责任控制过程中把公民的评议和监督纳入进来,是一种互动性的官僚责任控制模式。从法律视角,探讨的是法的价值和精神究竟通过何种方式和在多大程度上存在于行政投诉制度设计和运行过程中。由于行政自由裁量的存在,产生了行政合理性这个问题。依法行政不仅仅是要求行政主体在行使行政权力时严格遵守法律规范,而且更重要的是要符合合理性原则。然而在实践中,合法行政原则容易得到普遍性的重视,但是蕴涵在法治精神中合理行政原则容易受到忽视。行政投诉制度是基于行政合理性原则,对于行政自由裁量权进行有效规制,从而使行政法治精神得到充分、完整的实现。行政投诉制度由此具有两个核心功能。第一,通过行政相对人的权利行使,发挥其对于行政主体的积极制衡作用,即个体的投诉权利对行政权力具有直接、有效的影响,具体表现在：投诉权利是一种寻求救济的权利；是一种动态的民主权利：可以通过这种权利来保持日常当中对于国家生活的参与；投诉权利从结果上说,具有双重性：既直接实现对私人权益的救济,有间接地实现了对行政主体的监督和制约；并促进行政相对人和行政主体形成良性互动关系。第二,对于不当行政行为而非违法行政行为形成有效制约。在对于不当行政行为的救济方面,信访制度的比较劣势在于其受理事项的宽泛与解决问题的低效；而行政复议与行政诉讼制度的比较劣势在于其救济范围的有限。从管理视角,探讨的是为什么要将以及如何将市场领域的投诉机制运用到公共行政领域；行政投诉制度基本因素的结构、功能、及其相互关系,以及这些基本因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。行政投诉制度的构建是公共行政领域的“顾客导向”,但是要注意公共行政领域投诉机制的特殊性问题。影响行政投诉制度有效运行最为核心的因素是：行政投诉周期管理机制和投诉信息管理机制。前者主要包括：行政投诉处理的基本原则、行政投诉机构设置与职权和行政投诉处理的程序与流程。后者主要涉及到行政投诉信息管理的意义、瓶颈和突破路径。要善于从投诉个案中捕捉有价值的信息发现普遍性的问题,转化为“可利用的统治信息”,及时采取有效行动。投诉信息管理的瓶颈在于投诉信息的“无效流转”和投诉信息的公开和共享程度不足。因此,投诉信息管理的实质意蕴在于,让投诉信息管理变为推动部门协调的“变化的赋能者”,技术路径则包括避免孤岛式的信息技术开发等。行政投诉制度构建和运行过程中,存在以下局限：价值诉求有所偏差,应从作为优化经济发展环境、改善政府工作作风的手段工具,走向成为表达公民利益诉求、维护公民合法权利的重要场域。行政投诉机构缺乏独立性和权威性,可以考虑逐渐纳入到人大的制度框架下。功能定位不够明确,既制约不当行政行为又制约违法行政行为,逾越司法的权限。运行机制不够优化,存在复杂事项投诉处理的“灰色地带”。通过借鉴香港申诉专员制度等海外实施多年、较为成熟、成效良好的类似制度,本文提出若干完善建议。