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建立符合国情的农村养老保障体制是建设社会主义和谐社会、适应农村经济发展、缩小城乡差距、应对农村入口老龄化和城镇化的需要。农村养老保障供给中的政府角色问题本质是指由政府、市场、社会、公民个人及其家庭构成的农村养老保障供给网络中的政府的地位、作用。政府在社会生活中的角色包括统治角色、管理角色和服务角色,目前政府在农村养老保障问题上的角色主要是管理角色并向服务角色转变。
总体上来说,一方面,出于农村养老保障所具有的公共产品属性、社会公正以及农村与城市协调发展的原因,政府在农村养老保障中应该承担一定的责任;另一方面,出于农村养老保障所具有的较强的私人产品属性、受目前我国经济社会条件限制政府不能也不会成为农村养老保障的唯一供给主体,这一边界划定要求政府在农村养老保障的具体政策上随着不同时间和地域侧重点和功能有所区分并相机抉择。一个国家的农村养老保障体制是相对稳定又不断变化的,农村养老保障供给中的政府角色就体现在农村养老保障体制的各个层面上。影响农村养老保障供给中的政府角色的因素包括历史和文化传统观念、土地制度、区域经济发展状况、人口状况尤其是人口流动状况和人口年龄结构、组织及其相互关系,因此可以从文化比较角度、历史角度、地域角度、人口(人群)角度、治理角度分别分析农村养老保障供给中的政府角色及其对相关政策制定的影响,文章从不同角度详细地讨论了农村养老保障供给中的政府角色。
文化比较角度:粗略介绍了一些国家的农村养老保障发展历程和模式,国外政府在农村养老保障供给上的角色不仅体现在由政府直接提供的社会养老保障上,还体现在对家庭养老方式给予补贴、政策倾斜等方式来鼓励老人的家庭养老(如日本和新加坡),以及对非政府组织提供农村养老服务的政策支持和财政倾斜上(如法国和日本)。这种分析有利于我国政府在制定农村养老保障政策时借鉴外国经验;也有利于认识中外由于文化差异、经济差异和政治差异形成的农村养老保障差异。我国政府在制定农村养老保障政策时,应该认识到我国农村养老缺乏正规制度保障,需要加强制度建设和法律建设,同时也要认识到在我国是礼仪之邦,敬老爱老一直是广大农村的优良传统,需要将传统与现代相结合,将农村社会养老保障与家庭保障相结合,并充分发挥家庭在给予农村老人生活服务和精神慰藉方面的不可替代的作用。
历史角度:历史角度探讨农村养老保障供给中的政府角色有利于把握政府在这一政策领域中的价值取向的变化和角色改变。阶级社会里政府一直非常重视和支持家庭养老,将其作为阶级统治和维护社会稳定的工具,政府在农村养老保障中的角色也就主要表现为确定家庭养老形式的法律地位和道德地位,政府通过家庭体现统治角色。建国后政府在农村养老保障中的角色经历了过渡时期、计划经济时期、改革开放到1992年县级农村社会养老保险试行方案时期、1993年到2003年税费改革前以及税费改革后五个时期。这一历程反映了农村养老保障供给中政府责任从无到有,从虚到实,从轻到重的过程,其角色也由解放前的统治向管理乃至服务转变。政府对农村养老保障的价值取向和政策也相应经历了鼓励效率,以土地养老为核心一强调互助与公平,以集体养老为特点→突出效率,兼顾公平,主要依靠家庭养老和自养→重视公平但政府责任虚化,强调多元但彼此孤立而薄弱→突出国家责任,促进城乡整合与多元主体协调五个阶段。经济体制、土地制度、政府财力和政府行政观念和村民的养老观念是影响解放后农村养老保障中的政府角色演变几个重要因素,尽管在这个过程中政府的责任越来越大,政府始终不是农村养老保障的主要供给者。
治理角度:根据中国的国情,我国的农村养老保障供给应该形成一种由政府主导的官民协同的多元主体供给的治理格局,政府除了直接供给一定的农村养老保障之外,还要给予其他主体供给农村养老保障提供支持和协调。
区域经济是农村养老保障制度的一个重要影响因素,农村养老保障政策作为政府政策体系的一个部分,政府在制定和执行政策时就应该考虑地区差异,而这种地区差异根本的在于经济差异,区域经济差异也影响农村养老保障制度中的政府角色。按照经济发展水平,我国有不同的区域划分,本文大致按照经济总体发展水平划分为东、中、西部三个区域。我国东中西部的农村整体经济与农民收入水平与农民是否参加社会化的养老保障关系密切。经济整体水平的差异导致三大地带的农民工数量、构成和生活状况;失地农民的数量、比例和生活状况也差别很大。东中西部地区农村养老保障的现状、养老保障的供给结构也有较大差别,相应地政府在不同地区的政策重点也有差别。当然,由于多种原因,我国农村养老保障中的政府角色存在差异也存在共性。
从人群分类角度来分析农村养老保障供给中的政府角色,主要是考虑到目前我国农村人口存在不同的群体。农村人口按照与土地的关系可以分为留地农民、失地农民和农村流动人口。其中留地农民包括自耕农民、高龄老人、空巢老人等特殊群体,这些群体有自身的特点,在养老保障的需求方面不一样,目前的养老保障供给也不一样,政府制定和执行政策时对不同群体的农村人口所需要投入的财力和人力、物力也不一样,因而产生政府在不同群体中的养老保障角色差异。
学界提出了各种农村养老保障的统一的“制度模式”,这些理论模式为构建适合我国国情的农村养老保障体系做出了有益的理论探索,从不同角度对政府在农村养老保障供给中的责任、角色做出了探讨。但是如上所述文化、历史、供给主体及其关系、地域、人口是影响农村养老保障供给中政府角色的主要因素,政府会因为不同因素而在农村养老保障体系中扮演不同角色,不仅如此,性别、年龄、家庭收入、社区经济条件、社区人际互助等因素也会影响公民(农民人口)的养老预期与养老选择,政策制定者就不能单方面地确定某种养老模型要求公民老年必须怎样生活而是应该仅仅给农民提供一个选择的平台,公民对自己的情况最了解也才能选择最适合自己的养老形式及其组合,强调公民的选择并不否认政府在农村养老保障中的责任。可以通过农村养老保障卡来实现农民选择与制度供给的互动,在论文最后一章论述了适合我国的农村养老保障卡的可行性、基本内容、功能与现实障碍与局限性以及政府在建构以农村养老保障卡为基础的农村养老保障体系中的角色。