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农村基础教育是整个中国教育体系发展中的薄弱环节,在公平与效率两方面均集中反映了当前中国教育发展中的非均衡问题。而鉴于中国农村发展的状况,以及基础教育对于农村发展所具有的目标性价值与工具性价值之双重性,因此,如何改善和提升农村基础教育,对于实现农村的整体发展,进而对中国实现“以人为本、和谐发展”之总体目标,都有着极为突出的意义。而农村基础教育,作为嵌入在多级联动的整个教育分级供给体系中的重要一环,其供给严重依赖于教育财政状况。可以说,作为整个中国财政分权体系中的一环的教育财政分权,是理解改革开放30多年来农村基础教育供给发展和问题的关键线索。在教育财政分权改革过程中,教育的供给责任被从中央政府层层向下剥离并转移,农村基础教育的经费筹集主体、成本分摊方式甚至是整个教育管理体制都不断发生着广泛深刻的变化,这必然影响到整个农村基础教育甚至是整个农村教育的发展状况。
为此,本文将分级实施但又整体联动的整个教育供给体系和教育财政分权这两个基本方面结合起来,通过历史和逻辑结合、理论模型与实证计量结合等方法,考察了农村基础教育发展之公平与效率问题的成因和根源,并在此框架下分析并提出了如何实现城乡一体化的教育财政政策之应然安排。
首先,透过历史的分析,本文指出,农村基础教育的问题首先是由城乡社会经济制度的二元分化造成的。因此,要完整地解决这一问题,首先需要从制度上消除城乡制度性的二元化诱因。而在当前的教育财政分权和教育分级供给体系下,最关键的是处理好两个政策协调方面的问题,即各层级政府之间投入的协调和不同阶段教育之间投入的协调。
而对于不同阶段教育之间投入的协调性问题,本文则构建了一个可反映三级教育联动的、基于微观主体理性选择的层级人力资本模型,通过模型和模拟分析发现,就教育层级之间的公共经费配置而言,教育本身的层级特点,比如层级之间的递承关系和不可逆性,要求在我国现行城乡人力资本结构下,投入应以较低层级的基础教育为重心。而由此观照中国分权化改革以来涉及教育投入结构的布局政策,高重心的投入结构以及高校扩招都给农村教育发展带来了不均衡的影响,这种高重心的结构政策不仅导致了教育公平失却,还导致了效率进而社会总福利净损失。
至于各层级政府之间投入的协调性问题,本文则从责任归属和转移支付两个方面,通过实证计量等办法,做了较为深入的探索性分析:
对于责任归属的再配置问题,本文超越基于公共品理论的传统思路,而以理论和实证结合的方法和更严密的逻辑,论证了较高级政府在农村义务教育责任方面需要实现回归的因为和重要性。文章首先通过基尼系数计量,发现地区间和城乡间的义务教育经费保障水平差异的逐年拉大趋势,且越是基础级的教育财政保障程度越低,从而揭示出义务教育领域公平性日趋恶化的现状；而通过进一步计量分析发现,导致这一现状的可能因素中,地区经济发展水平影响最为显著,同时,即便地区财政汲取能力提高,它也缺乏明确激励去提高农村基础教育的投入。因此,文章提出,要缩小这个差距,在消除由于制度因为所导致的二元化之外,农村基础教育尤其是农村义务教育的财政责任需重新配置,较高级政府应实现对农村基础教育的责任复归。
对于应然的教育转移支付政策,本文基于一个最优公共教育供给的逻辑框架来研究最优的转移支付设计问题,通过引入帕提拉和多玛拉用于分析地方性公共品供给问题的动态世代交叠模型,结论提出:旨在通过汲取税收等公共收入来提高公共教育供给(或加大教育转移支付)的政策,必须从是否有益于社会生产和社会公平的角度出发来考虑问题,并且教育转移支付需以不伤害高生产力地区的生产积极性为前提。
最后,本文还设计了一个考量现行义务教育均衡机制的均等化效果的检验方法,对东中西部地区城乡义务教育的教育机会均等和教育质量均等问题进行了分析,来考察包括转移支付和责任再配置在内的义务教育均衡机制是否在现实上起到了均等化效果。实证分析发现,在教育机会的均等化方面,义务教育均衡机制确实起到了均等化的效果。但在教育质量的均等化方面,均等化的效果并不显著,甚至有可能加剧了地区教育质量的非均衡状态。