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承包地退出是我国城镇化过程中无法回避的现实问题。改革开放30多年来,中国农村劳动力向非农产业和城镇大量转移,城镇化加速的同时传统农村经济社会走向衰落,而现代农村经济社会秩序尚未建立,造成了耕地空置、乡村空巢、产业空心的“三空”现象,导致承包地粗放经营与撂荒、耕地资源低效配置和离农农民“半市民化”的现实格局。党的十八大提出：“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”发展战略,十八届三中全会进一步提出：“坚持和完善基本经济制度,加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制”。这就需要建立科学的离农农民农村退出与城镇进入机制,优化城乡资源要素配置。本文综合应用土地产权理论、地租与地价理论、土地制度变迁理论、土地依存理论和经济行为理论等基础理论,分析离农农民承包地依存程度、效应价值与持地目的；通过问卷调查掌握离农农民承包地利用情况的基础上,运用统计和计量分析,充分论证离农农民承包地退出的影响因素,分析离农农民承包地退出需要具备的条件,并据此系统性论证了离农农民承包地退出的动力、补偿、风险防范、激励与约束机制,提出了离农农民承包地退出的合理化政策建议。一、研究的主要内容1.离农农民分化与承包地效用价值变迁研究。通过分类研究农户部分劳动力离农、全部劳动力离农及全家人离农,弄清不同类型离农农民对承包地依存关系、效用价值与持地目的；分析不同依存条件下离农农民承包地粗放经营与撂荒行为的产生,以及现行土地制度“公平与效率”二重悖论下农村新的人地矛盾形成；分析承包地生产效用、保障效用、财产效用和心理效用等多重效用价值重构与使用权和承包权退出方式；阐明了离农农民承包地依存关系、效用价值、持地目的与退出方式的内在逻辑联系。2.离农农民承包地退出调查与影响因素实证研究。通过对重庆、湖南、河南三个样本区问卷调查和农户访谈,掌握样本农户承包地利用与退出情况,在统计分析样本农户信息基础上,分析了离农农民承包地退出的农户、区域和环境条件特征。根据数据分布采用Logistic模型对离农农民承包地退出影响因素进行了计量分析,结果表明：影响离农农民承包地经营权退出和承包权退出的因素与作用方向基本一致。户主职业、离农率、经营权转出面积、撂荒面积、承包地作用、非农收入稳定、养老保障、退出补偿政策等8个因素对经营权退出呈正向影响；而家庭总人口和生计依赖程度等2个因素对经营权退出呈负向影响；户主职业、离农率、承包地作用、非农收入稳定、医疗保险水平、退出补偿政策等6个因素对承包权退出呈正向影响；家庭总人口、承包地面积和生计依存程度等3个因素对承包权退出呈负向影响。3.离农农民承包地退出的条件分析。离农农民承包地退出需要具备一定的必要条件、充要条件和宏观政策环境条件。随着离农农民非农职业、非农收入、社会保障等的提高,承包地经营权与承包权退出能力不断增强。通过分析承包地退出需要具备的必要条件(非农就业、非农收入、社会保障等)、充要条件(退出收益大于持地收益等土地权益保障条件)和政策环境条件(户籍、社保条件)等,发现多数离农农民必要条件基本具备,但非农收入长期稳定性缺乏、社会保障水平偏低,承包地退出的充要条件不足,承包权退出机制缺失,提出建立承包地退出机制框架(动力、补偿、风险防范、激励与约束机制),并阐明了其内在逻辑联系。4.离农农民承包地退出的动力机制。离农农民承包地退出受到来自政治、经济和社会等多方动力的作用。国家粮食安全、耕地保护、产业结构调整等政治动力因子推动着中央、地方政府改革户籍、健全社会保障制度等创造退出条件；退地补偿、保障替代、市场化转让等经济引力正向作用退出,承包费取消、撂荒无责等经济推力缺失,持地补贴(种粮补贴、良种、农资综合补贴等)和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用退出。总体而言,目前承包地退出存在总动力不强、结构性失衡、各主体功能耦合不畅、农村土地要素市场动力缺乏,致使离农农民承包地退出动力严重不足。5.离农农民承包地退出的补偿机制。离农农民承包地退出补偿依据在于合法土地权益退出所造成的效用价值损失。在对各地户籍改革试验中离农农民承包地退出补偿标准实践考察基础上,发现承包权退出补偿存在依据认识不清、责任主体不全、标准构成不全、政府成本分担过高、资金来源不足和方式过于简单等问题。据此提出了由承包地退出资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其它价值等构成的科学补偿标准并进行了测算,进一步论证了承包地退出补偿各责任主体及其应补偿份额和补偿资金来源,分析了常见补偿方式及其利弊并提出建立多样化补偿方式。6.离农农民承包地退出的风险防范机制。由于承包地具有保障和财产等多重效用,受离农农民个体、家庭和自然、经济、社会、制度等风险因素的作用,无论是经营权还是承包权退出,都不可避免地存在一些退出风险。通过对离农农民承包地退出存在的风险类型(失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等)的分析,发现当前离农农民承包地退出存在较大的潜在风险,且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点,提出在离农农民承包地退出前环节完善《农村土地承包法》,建立承包地退出制度和相关联动扶持政策；退出中环节,作好退出必要条件的检查、退地价值的评估与权益保障、退出程序的规范和管理；退出后环节,监督检查纠正退地政策落实偏差、纠纷处理和退地贫困救济等工作。7.离农农民承包地退出的激励与约束机制。前述研究表明：离农农民承包地退出需要进行有效的激励和约束。坚持离农农民“依法、自愿、有偿”的退地原则,从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等方面建立激励机制,引导不依存型和潜在依存型离农农民自愿有序退出承包权；同时,从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面建立约束机制,防止耕地滥用和盲目退出,引导和规范离农农民承包地经营权与承包权退出。二、研究结论与政策建议1.研究结论(1)不同依存类型离农农民承包地效用价值分化、持地目的异化。部分劳动力人口离农、全部劳动力人口离农和全家人口离农三大类离农农民对承包地生计关系由依存转向潜在依存、不依存。生计依存型离农农民,承包地以就业、收入和生活保障为主导功能价值,持有目的是为了生产；潜在依存型离农农民,虽目前对承包地没有生计依存,但未来可能有潜在生计依存,承包地以防止非农失业、养老等保障为主导效用价值,持地目的是为了保障；不依存型离农农民,对承包地既不存在现实依存,也不存在潜在依存,承包地以财产为主导效用价值,持地目的是利用土地权利获得更多的收益。(2)离农农民承包地退出机制缺失,农村新的人地矛盾突出。我国现行农村土地制度中,承包地退出机制缺失,离农农民承包地土地权利与责任不对应,粗放经营与撂荒蔓延,城镇化和农业现代化受阻并存；同时,部分离农农民逐渐演变成享有并利用土地权利获取地租和农业补贴等收益的城居地主,“以农为业”的在农农民,从事低收益的农业生产,不仅需支付扩大生产面积的土地租金,而且不能获得租种地的农业补贴。不完善的土地制度与错位的农业补贴政策,导致农村新的土地矛盾呈现出“公平与效率”二重悖论。(3)离农农民承包地退出情况复杂,影响因素众多。重庆、湖南和河南等样本农户承包地退出调查显示：未退出占样本总数的69.3%,经营权退出占样本农户总数的24.6%(按面积算为15.84%①),承包权退出占样本总数的10%(多为部分家庭成员户籍迁入城镇退出)。计量结果表明：户主职业、离农率、经营权转出面积、撂荒面积、承包地作用、非农收入稳定、养老保障、退出补偿政策等8个因素对经营权退出意愿呈正向影响；而家庭总人口和生计依赖程度等2个因素对经营权退出意愿呈负向影响；户主职业、离农率、承包地作用、非农收入稳定、医疗保障、退出补偿政策等6个因素对承包权退出意愿呈正向影响；而家庭总人口、承包地面积和生计依赖程度等3个因素对承包权退出意愿呈负向影响。离农农民承包地经营权退出与承包权退出影响因素和作用方向基本一致。(4)离农农民承包地退出的条件不足、机制缺失。离农农民承包地经营权退出租金收益偏低,丘陵、山区多为赠与流转,甚至没有直接经济收益,经营权退出充要条件欠缺；离农农民承包权退出的直接经济补偿和土地保障替代补偿缺乏,承包权退出充要条件不足。尽管部分离农农民承包地退出的必要条件(非农就业、非农收入,甚至社会保障等)初步具备,但非农就业稳定性较差,承包地退出中土地权益保障难以满足,条件不充足。建立健全离农农民承包地退出机制是当前深化经济社会体制改革的迫切需要。(5)离农农民承包地退出的动力结构失衡、功能耦合不畅。离农农民承包地退出受到政治、经济和社会等多方动力的推动。国家粮食安全、耕地质量和生产能力保护、产业结构调整等政治动力,推动着中央、地方政府改革户籍、健全社会保障制度等改善退出条件；退地补偿、保障替代等经济拉力正向作用退出,但农业税取消、撂荒无责等退出经济推力缺失；种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴等和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用退出。总体而言,目前承包地退出总动力不强,且结构性失衡,各主体功能耦合不畅,农村土地要素市场动力缺乏,致使离农农民承包地退出动力严重不足,需要加大退出补偿增加退出动力。(6)离农农民承包地退出的补偿依据要清楚、标准要明确。承包地退出补偿,既能满足退出充要条件,又能增强退出动力,激励退出行为。补偿依据在于承包地合法权益退出所造成的价值损失。成都、重庆、陕西等统筹城乡户籍改革中存在补偿依据认识不清、责任主体不明、标准构成不全、资金不足、政府分担成本过高等问题。科学的补偿标准应包括资源价值Rt1、保障价值Rt2、预期财产价值Rt3和心理等其它价值Rt4(即Rtj=Rt1+Rt2+Rt3+Rt4)。一次性货币补偿和社会保障补偿方式各有利弊,需建立以社会保障补偿为基础的多样化退出补偿方式。(7)离农农民承包地退出的风险防范。离农农民承包地退出不可避免存在失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等,这些风险受多种因素的影响,潜在风险大,且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点,需要在离农农民承包地退出前、中、后各个环节进行风险监管、控制和防范。(8)离农农民承包地退出的激励与约束。离农农民承包地退出的条件分析和动力、补偿和风险防范机制表明,现有承包地制度安排存在诸多缺陷,需坚持“依法、自愿、有偿”的退地原则,从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等多方面对具备条件的离农农民进行有效激励；同时,从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面对离农农民承包地的利用和退出行为进行有效约束机制,引导和规范具备条件的离农农民有序退出承包地。2.政策建议本文的基本政策建议是：在坚持离农农民“依法、自愿、有偿”退出承包地的基本原则下,根据不同类型离农农民承包地依存程度与效用价值差序需求,构建离农农民承包地退出动力、补偿、风险及防范、政策激励与约束机制,保障离农农民退地收益,引导具备退出条件的离农农民有序退出承包地,实现耕地资源优化再配置,保障国家粮食安全,保护耕地质量和生产能力,促进在农农民增收,从而促进城镇化与农业现代化协同发展。具体的政策建议有：(1)优化惠农补贴制度。多数地方按人均承包地面积实施的农业补贴制度,将农业补贴转化为离农农民土地“福利化”,导致补贴错位,转移了惠农政策初衷,增加了离农农民土地“粘性”,抑制了承包地退出。优化惠农补贴制度,取消按人均承包地面积补贴,改为按实际粮食播种面积或商品粮产出进行农业补贴,增加在农农业生产经营主体补贴力度,提高农业补贴政策的针对性和有效性。(2)建立农民“退休”制度。多数离农农户代际分工明显,老人作为家庭农业生产经营主体,延续着传统农业,低效占有承包地。建立农民“退休”制度,结束身份农民世袭制和终身制,吸引老龄农民离开农业,退出承包地,为中国传统农业的改造创造有利条件。(3)建立承包地退出补偿制度。离农农民承包地退出补偿是一个复杂的经济、社会和心理问题,不同经济社会发展水平下补偿机制不同。建立与生产力发展水平相适应的自主非农就业离农农民承包地自愿“有偿”退出补偿制度,替代承包地的财产、保障与心理等非生产性效用,促进离农农民承包地有序退出。(4)建立健全农民社会保障制度。加大离农农民社会保障建设力度,逐步建立离农农民与城镇居民和职工同等水平的养老等社会保障制度体系,实现农村社保、农民工社保与城镇居民社保的有机承接和转移。逐步建立和完善城乡统一的社会保障体系,加大离农农民失业、养老、医疗等社会保障建设力度,剥离承包地社会保障功能,使职业离农的农民保障能由依存土地转向依靠社保,解除退出承包地的后顾之忧。(5)建立永久性基本农地保护制度。离农农民承包地保障、财产等功能价值错位,使耕地偏离了本质的生产功能。确认永久性基本农地,一方面,加强基本农地保护力度,严格控制基本农地非农化,降低一般农区基本农地非农增值预期；另一方面,加强永久农田利用中的撂荒监管,超过撂荒期2年的承包地,集体经济组织应坚决收回,否则“按亩均收益”收取撂荒费。实施永久性基本农田保护制度是促进离农农民承包地退出、保护耕地质量的又一有效做法。(6)加大农民职业技能培训。一方面,通过职业技能培训,提高进城离农农民非农职业技术素质及其就业的能力,培育不同离农分化群体的资源禀赋优势,从而非农收入的稳定性提供技术素质保障,为提高承包地退出能力和降低退出风险提供保障。另一方面,加大在农农民的农业科技技能培训,增强农业科学技术的推广和应用转化能力,培养和造就一批新型职业农民,增强农业规模经营能力。三、可能的创新点1.细分离农农民类型,弄清其承包地依存关系、效用价值与持地目的对离农农民进行了不同类型细分研究,弄清不同类型离农农民承包地依存关系和效用价值发生了分化裂变,持有目的异化。生计依存型离农农民,承包地以就业、收入和生活保障为主导效用价值,持地目的是为了生产；潜在依存型离农农民,虽目前对承包地没有生计依存,但存在潜在生计依存,承包地以避险为主导功能价值,持有目的是为防止非农失业、养老等保障；不依存型离农农民,对承包地既不存在现实依存,也不存在潜在依存,承包地以财产为主导效用价值,持地目的是利用土地权利获得更多的财产收益。潜在依存型和不依存型离农农民承包地依存关系分化、主导效用价值变迁与持地目的异化,为其承包地退出提供了理论依据。2.发现退出机制缺失,农村新的人地矛盾：“公平与效率”二重悖论研究发现：我国现行农地制度不完善,离农农民承包地退出机制缺失,离农农民承包地权利与责任严重不对应,粗放经营与撂荒蔓延,城镇化和农业现代化受阻并存。部分离农农民逐渐演变成享有并利用土地权利获取地租和农业补贴等收益的城居地主；“以农为业”的在农农民,从事低收益的农业生产,不仅需支付扩大生产面积的土地租金,而且不能获得租种地的农业补贴。不完善的土地制度、错位的农业补贴政策等,导致农村新的土地矛盾呈现出“公平与效率”二重悖论。3.构建退出补偿标准,并进行了离农农民承包权退出补偿标准测算通过分析多地统筹城乡改革试验区的承包地退出补偿标准,发现均存在依据不明、构成不全、标准偏低等问题。笔者依据承包地效用价值结构,重新构建了离农农民承包权退出的补偿标准。新的承包权退出补偿标准由承包地的资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其它价值等四部分构成,并对各构成部分进行了科学的补偿标准测算。4.按是否国家供养,分情况针对性进行离农农民承包地退出补偿对离农农民群体,按国家公职人员类、市场化就业类等离农农民分情况针对性补偿。已成为国家公职人员类离农农民,如公务员、教师等国家供养类离农农民,强制无偿退出承包地；非国家供养类有劳动能力离农农民,通过市场化自主就业的,如务工经商等离农农民,鼓励“依法、自愿、有偿”退出经营权和承包权,并按退出补偿标准进行补偿；老年等丧失劳动能力的离农农民,鼓励自愿“退休”退出承包地,并按补偿标准给予养老等退出补偿。