政府招商引资合同性质分析

• 作 者: 周婕
• 出 处: 吉林大学
• 发表日期: 2020年08期
• 关键词: 政府招商引资合同 行政合同 民事合同

招商引资合同是地方政府实现招商引资目的、落实招商引资政策的最主要载体。2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》,将符合行政合同内涵的政府与社会资本合作协议纳入了行政合同的范畴,但由于行政管理的复杂性以及当事人约定内容的多样性,对行政合同内涵的理解仍存在争议。且政府招商引资合同同时具有民事因素和行政因素,关于该合同性质的认定,理论界和实务界没有形成统一的标准,导致同案不同判现象频发,损害了司法公信力。通过对目前公开的最高人民法院和高级人民法院审理的政府招商引资合同纠纷案件进行分析,发现法官判定合同性质采用的识别分析框架,赋予了“意思要素”和“目的要素”更高的权重。虽然法官明确了具体的考量要素、形成了大致的论证逻辑,但在具体分析政府招商引资合同性质时,对合同主体平等性的理解存在差异,对各要素的内涵及外延并未形成统一的认定标准,且忽视了行政机关两重身份的事实,未顾及合同性质认定对诉讼权利义务均衡、权利救济方式、救济程度的影响。政府招商引资合同中行政机关通过与社会资本的合作,以优惠政策、程序便利等换取直接、基础的经济利益,属于行政机关履行经济职能的范畴。虽然在部分合同中意思自治的空间受到限制,但相对人就拟缔结的法律关系仍享有否决权,从法律的规范状态考量,当事人不存在管理与服从的关系,属于平等主体。行政机关对拟缔结的法律关系不具有支配地位,优惠政策、办事便利等均是合同对价的体现,主体间没有行政法上的权利义务关系。从合同主体平等性、合同目的及合同调整的法律关系来看,政府招商引资合同的本质属性是民事合同。在我国公私法二分的法律体系背景之下,从合同的订立程序、争议的解决方式及违约责任的承担来看,政府招商引资合同设定的是民事法律关系,将其认定为民事合同更具有合理性。与此同时,在政府招商引资合同纠纷中,行政机关并非一直处于绝对优势的地位,将该合同界定为民事合同,有利于法律适用的清晰化,有利于平衡合同当事人的诉讼权利义务。适用民事诉讼程序解决合同纠纷,行政机关可以作为原告要求相对人直接履行合同义务、承担违约责任或赔偿损失,更符合合同的合意性特征。而且强调合同当事人的合意性,赋予合同主体更为充分的自主交易权利,有利于发挥司法的政策形成功能,促进政府职能转变,有助于我国推广公私合作模式,促进地方的经济发展。