论文部分内容阅读
本文以政府官员的行为切入，从委托代理的角度研究政府信用，认为政府信用必然处于匮乏的困境，并从激励和监督的角度对之提出了相关的立法建议。 导言部分，笔者首先介绍了研究政府信用的缘起。 从社会学的角度分析，现代的社会属于典型的陌生人社会。陌生人社会的特性决定了现代社会的信用体系的运转必须依赖政府信用。现代社会结构复杂，分工精细，个人凭借自己的知识越来越难以应对这个复杂的世界，人们比以往任何时候更依赖他人，却也更加不信任他人。而社会的流动性和复杂性打破了熟人社会的基本结构，使得原有范围狭小的习俗、惯例、道德规范等制度控制的能力减弱甚至丧失，人们据以了解他人的信息手段越来越少，人与人都是陌生人，人与人在交往中仅凭自身，在缺乏外力制约的情形下，难以对他人是否守信进行有效的制约，导致人们之间的交往更容易出现机会主义行为。总之，传统的熟人社会当中能够自发生效并促使人们遵守信用的机制在当今的陌生人社会已经失效，而新的促使人们守信的机制的形成与维护，从整个社会的角度，只能依靠拥有合法暴力的政府有意识的行为。具体而言，一方面，社会信用机制的建设与维持需要政府;另一方面，政府本身的信用作为社会信用体系的重要一环，是整个社会信用体系最后的支撑，是其他信用机制失灵时的最后保障，对于社会信用本身的好坏具有重要影响。实际上，现代陌生人社会的社会信用体系就是以政府信用为主导的社会信用体系。各种数据显示，中国社会已进入了“信用危机”时代，中国的社会信用体系出问题了，人们甚至不再相信作为公信力当然代表的政府。为什么人们不再相信政府了？这就是笔者研究政府信用的初衷。 政府信用匮乏，在中国当下已经是一个不争的事实。政府信用匮乏是众多影响因素如经济、社会、政治与文化等混和的结果。但是，从相关性和可行性的角度，笔者认为政府官员的行为可以作为研究政府信用问题的切入点。在导言的第二部分，笔者给出了理由。首先，笔者将学者总结的政府信用匮乏的理由大体归结为文化因素、职能因素、制度因素。 所谓文化因素，指传统文化的原因导致政府信用匮乏。笔者认为文化论所提出的文化因素可以解释一切中国的特殊现象，具体言之，认为某种现象有其弊端，尽可以将之归结为文化因素，作为一个宏大并且正确无比的因素，文化因素的解释力不可谓不强，但问题是，足以解释一切，恰恰证明了其缺乏特殊性并进而缺乏可行性。 所谓职能因素，指政府职能的错位、越位、缺位导致政府信用匮乏;职能论的不可行在于，其一，政府职能在政治学、法学和经济学当中永远都是一个缺乏定论的问题，政府管的多好，还是管的少好，永远都是争论不休的话题。而中国的社会主义市场经济，属于“摸着石头过河”，对于政府职能更是缺乏一致性的标准，故根本就无法谈及政府职能如何导致政府信用匮乏。即使能够就政府职能达成共识，根据阿罗不可能定理，一个社会中的人群是无法就公共利益达成一致的，不论政府如何行为，总是会招致某一部分人的不满，人们由于自身利益的问题，难以对政府做出客观评价。 所谓制度因素，指由于相关制度的不完善，导致政府信用匮乏。笔者认为，中国政府信用匮乏的一个很重要的因素是对于政府官员行为进行约束的制度不完善。并且，从约束官员行为的制度入手提升政府信用具有一定的可行性。其理由如下，其一，政府只是一个抽象的、整体性的概念，其一切行为依赖于政府官员的行为，而政府官员在具体工作中所实施的具体行为引起的效果由国家承受，在某种程度上，政府就是政府官员，政府官员就是政府，两者密不可分。而在中国的特殊语境下，中国传统社会中，马克斯.韦伯所谓的现代科层制官僚体系不甚发达，导致官员个体和政府职位之间的关系紧密，两者之间的分离程度不够，政府与官员之间缺乏切割效应，使得在人们的心目中，官员就是政府，政府就是官员;其二，而中国古代社会作为一个高度的集权社会，传统上所提倡的以德治国，则进一步使得政府的正当性、合法性在很大程度上取决于官员的道德操守，儒家所倡导的贤人政治，以及公众心目中的清官意识，就是这方面的明证;其三，就中国政府信用的理论、制度、实践的现状分析，政府官员的行为和政府信用的匮乏有极大的相关性。 总之，虽然中国政府信用匮乏是由多种因素引起，但是，笔者认为，无论是相关性，还是可行性上，从政府官员行为的角度研究政府信用问题都足以成为一种研究路径。当然，笔者在这里无意否定其他因素对于政府信用的影响，因为任何一个现象的出现，其原因都是复杂多样的。笔者在这里只是强调，对于政府信用的研究，官员行为无论从实践上，还是理论上，应当是一个具有一定可行性的分析路径。 导言的第三部分，笔者对本文研究的基本前提作了介绍。由于本文采取法经济学的研究范式，故将政府官员假定为经济人。具体而言，笔者假定:第一，政府工作人员追求个人效用最大化;第二，政府工作人员只有有限理性;第三，政府官员是一个追求个人效用最大化的机会主义者。笔者之所以如此假设的理由在于，经济人假设可以为制度分析提供一个一致的基础。因为如果人人都是利他主义者，就无所谓体制，更无所谓坏的体制，也因此无法解释政府工作人员的许多不端行为何以产生，政府信用何以下降，民众何以持续的不信任政府。而正是因为经济人的机会主义行为，要求在进行制度设计时，应当使得个人在追求自己效用最大化的同时满足公共利益的要求。 本文的第一章，政府信用的一般理论分析，对政府信用的相关理论进行了探讨。笔者首先在第一节通过对“信”字进行汉语和西语词源上的追溯分析，结合马克思对于信用的经典分析，将广义的信用界定为，信用是指社会基于个体过去履行承诺的具体表现而对其未来一定时期内履行承诺的能力和态度所给与的评价。并认为信用具有五大内在规定性，即:利益性、契约性、对等性、脆弱性、主客观统一性。接下来笔者对信用的形成机制进行探讨，一个人之所以愿意付出信用，只有一个理由，就是了解之后的判断，基于他对他人的了解，对于他人未来会如何行为，能够形成一种相对稳定的预期，因此，他愿意付出信用。具体而言，按照祖克尔(Zucker)对于信任产生的三种机制的研究，笔者将信用的产生归结为三种机制，首先是基于对他人的了解，其次是基于他人和自己的相似性，第三是基于对于法律制度的信任。而一个人之要遵守信用，必须满足以下三个条件:首先，双方的长期重复交往有助于守信;其次，信息传递及时有效，第三，失信行为能够得到及时有效的惩罚。 研究信用的目的是为了研究政府信用做铺垫，在第一节的基础上，笔者将政府信用界定为:指社会基于政府过去履行承诺的具体表现而对其未来一定时期内履行承诺的能力和态度所给与的评价。考虑到中国人民代表大会制度议行合一的特殊性，以及中国民众对于政府的具体认知，笔者将政府信用的政府界定为广义的政府，即在政府信用的使用上，除非笔者明确点出，一般不区分人大、司法机关、行政机关，而将三者统一为政府。接下来，笔者重点探讨了政府信用的特征，首先是契约的特殊性，政府信用是建立在委托代理契约的基础之上的信用，委托目标具有抽象性和模糊性，导致作为委托人的公众和作为代理人的政府难以就委托目标达成共识，并且，政府的产出的数量、质量和成本难以衡量，导致对政府信用评价的困难。其次，政府信用主体的特殊性，双方当事人中一方恒定为政府，另一方恒定为社会公众，而且双方地位强烈不对等。政府作为一个抽象概念，一切作为，必须通过具体的政府官员来进行，导致政府信用的好坏，不仅取决于政府自身，更关键的是政府官员个人信用的好坏。第三，政府信用的影响比一般信用更具有广泛性、深远性，对社会的影响力更大。 第三节，笔者认为，社会契约论是政府信用的逻辑起点，按照社会契约论，公民和政府之间有一种委托代理关系，政府权力的终极来源乃是公众的权利，政府权力的存在，是为了公众的需要。因此，政府对于公众负有某种契约义务，政府应当履行对于公民的承诺。这便是从理论上研究政府信用的逻辑起点。作为政府信用的逻辑起点，社会契约论首先明确了公民作为委托人的主权所有者的优越地位以及政府作为代理人的从属地位。其次，明确了政府为公民利益服务的基本功能。正因为政府只不过是公民委托的一个代理人，所以政府本身不应当有任何的特殊的、独立的目的，政府存在的必要，只能是为了公民的利益服务，倘若公民不需要，则政府便没有存在的必要。第三，在明确了政府保卫公民个人权利的功能的基础上，进一步明确了政府的一切行为必须是以事先颁布的法律为依据。 总之，第一章的研究结果，政府对公民负有义务，但是，由于委托目标的模糊性，由于政府的垄断地位，由于政府和公众之间的不对等，由于信用本身的特性所决定，在缺乏约束的情况下，政府没有动力遵守信用。 第二章笔者从委托代理的角度研究政府信用。第一节笔者对委托代理问题进行了一般性的叙述，委托代理问题具体表现为逆向选择和道德风险。由于信息不对称，委托人难以对代理人进行有效监督，故委托代理问题不可避免，解决的办法是提供一套合适的制度框架，具体而言，对于合同结果不易测量的合同，可以考虑采取基于行为的合同的激励模式，将代理人的薪酬与其履行合同的行为挂钩。委托人可以加强监控机制，获取代理人行为的有效信息的方式，以增大代理人从事机会主义行为的风险。而如果委托合同的结果容易测定，可以考虑采取基于结果的合同的激励模式，即将代理人的利益与合同结果挂钩的激励方式，创造一种一损俱损一荣俱荣的局面。总之，无论是哪一类合同，解决代理问题就是两种思路，即激励机制和监督机制，适当的激励措施可以激励代理人按照委托人的利益行为，而有效的监督机制则可以避免代理人的机会主义行为。 第二节笔者认为公众和政府间存在着两个委托代理关系即初始委托代理关系和次级委托代理关系。公众和政府之间的委托代理关系和普通委托代理关系的区别在于，第一，委托目标的模糊性，第二，代理人的强势垄断地位，第三，普通委托代理关系中，委托人一旦签署委托合同，托付了委托事项，即置身事外。但是公众和政府之间的委托代理关系的吊诡之处在于，原本作为委托人的公众并没有在委托代理合同签署之后置身事外，相反，还必须接受作为代理人的政府的监管。两个委托代理关系包括四类主体:作为初始委托人的全体公众、作为初始代理人的政府、作为次级委托人的政府和作为次级代理人的政府官员。笔者分别对全体公众、政府、政府官员、作为个体的公众在委托代理关系中的行为进行分析后，认为，全体公众有动力，但是没有能力维护政府信用;政府和政府官员有能力但是没有动力维护政府信用;作为个体的公众既没有动力，也缺乏能力维护政府信用。 第三节，笔者依据中国现行国家制度构建一个地方政府官员行为的模型，包括四个变量，上级政府、本级人大、司法机关以及辖区公众。试图依据此模型研究官员面临利益冲突时如何选择，其行为对政府信用造成何种影响，准确的说，其行为如何破坏政府信用。最后以一个实际发生的案例对模型进行了验证。 总之，从委托代理的角度分析，对于政府信用的维护，全体公众虽然有动力，但是却缺乏能力;政府和政府官员则缺乏动力;而公民个体是既缺乏动力维护政府信用，又缺乏能力。在公众和政府的委托代理关系的架构之下，政府信用所牵涉到的四个主体没有任何一个主体能够维护政府信用。总之，在公众和政府间的委托代理关系的架构下，政府信用将处于匮乏的困境，政府信用的下降是必然。 第三章笔者以政府官员行为切入考察政府信用问题，作者引入经济学的一个概念“外部性”，对政府官员的行为进行了分析，以考察政府官员行为对政府信用的影响。在第一节，作者简述了外部性理论的发展演进，以及政府行为外部性研究的基本情况。理论上，个人做任何行为，应当由其自己承担其行为的成本，享有其行为的收益。而所谓外部性就是个人做某一行为时，他个人所应担负的成本部分或者全部由社会承担，或者其个人应享有的收益部分或者全部由社会享有。当本应由个人承担的成本由社会来承担时产生负的外部性;当本应由个人所获得的收益由社会享有时产生正的外部性。政府行为外部性则是指政府的行为强加给社会的本来不应当由社会承担的成本。由于政府的代理人身份承载着公众利益和政府自身利益，使得政府行为的成本和收益处于分离状态，并且政府倾向于利用这种分离状态增加政府自身利益，因此，政府行为的外部性也是一个必然。 第二节，作者将外部性理论适用于分析一般公民的行为，并提出了“内部性”的概念，即一个人的行为所付出的成本和所获得的收益，全部由行为人来承担或者获得。在外部性和内部性的基础之上，笔者提出了一个分析个人行为的模型，将个人的行为分为正外部性的行为、负外部性的行为、正内部性的行为以及负内部性的行为，其中正外部性的行为，由于对社会有益，法律应当奖励或者补贴;负外部性行为由于增加了社会的成本，因此法律应当禁止;正内部性和负内部性的行为，由于没有对外界发生影响，一切收益和成本全部内化，所以法律应当采取法不禁止就是自由的办法。在此框架的基础之上，因为政府官员行为的成本和收益全部都是由社会承担，笔者将政府工作人员的行为界定为纯粹具有外部性的行为，政府官员的负外部性行为给社会加诸巨大成本，对政府信用伤害巨大，法律应当禁止;由于公共利益实现的不可控因素太多，公共利益是什么以及实现程度的判断和评判权基本上掌握在官员手中，使得官员假借公共利益行一己之私的风险非常小，再加上社会公众的集体行动的困境导致对于官员行为的监督乏力，政府官员的正外部性行为对政府信用的提升的助益非常有限，相反，其和政府信用的下降的相关度反而很大。故对于政府官员的正外部性行为，应当严格依法界定。惟其如此，才有助益于政府信用。 第三节，作者结合公共选择学派尼斯坎南的新右派模型构模型和安东尼.唐斯的多元主义模型构建了一个模型从权力、福利、腐败等方面探讨政府工作人员的行为如何破坏政府信用，并加入大量实证材料进行验证。首先是官员为追求权力和晋升而采取的行为，例如追求GDP，数据造假等，具有强烈的负外部性，对于公共利益造成极大的侵害，属于典型的“官员有病，人民吃药”的情形，造成政府信用的下降。其次是对政府官员追求福利而采取的扩大政府支出、加强自己的福利例如医疗和住房等行为，招致公众的强烈不满。第三是对政府信用造成最大伤害的腐败行为给公众带来的巨大损失。 由于政府官员行为的外部性所导致的政府官员行为的成本和收益分离的特性，公共利益的模糊性和难以达成共识性，以及政府官员行为时的信息不对称，政府官员不但有最大化个人利益的动机，而且有最大化自己行为的可行性。总之，研究政府信用，从政府官员行为的角度分析，政府信用将始终处于匮乏的困境，必须要以法律来规制。 第四章，解决政府信用困境的法制路径。 第一节，笔者总结了全文，认为无论从政府信用本身的内在规定性分析，还是从委托代理的角度探讨，亦或是从政府官员行为的外部性分析，政府信用始终处于匮乏的困境。从政府信用所牵涉到的相关主体分析，对于政府信用的维护，全体公众虽然有动力，但是却缺乏能力;政府和政府官员则有能力，但是缺乏动力;而公民个体是既缺乏动力维护政府信用，又缺乏能力。对于政府信用困境的解决，应当采取合适的激励与监督制度，使得:第一，让公众在追求个人效用的同时，能够监督政府官员的行为，以维护政府信用;第二，官员在既定的制度框架之下，不敢破坏政府信用。 第二节，解决政府信用困境的激励与监督机制。笔者首先从马克思主义经典作家以及中国历任领导人的有关论述中探讨了公众监督政府的可能性。然后分析了中国当前公众监督政府的现状，最后从激励和监督的角度，分别从公众和这个负的角度提出了对中国政府信用困境的解决可能有帮助的立法建议。 最后是结语，研究政府信用的目的是为了让政府更好的为公众服务。本文的研究显示，政府信用处于匮乏的困境可能是必然。对于政府信用困境的解决，法制是必须的。但是，应当抛弃掉那种法制一定可以消除政府信用困境的幻想。政府信用的困境可能是无法消除的，应当具有比较全面的视野，通过培养公民的参与意识，加强对政府官员的职业伦理教育，制定对相关主体的激励和监督的法律制度，以一种综合治理的方式来应对政府信用的困境，使得政府能够更好的为公众服务。