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财政分权条件下的地方政府负债不同于中央或联邦政府负债,也不同于财政集权条件下的地方政府负债。在财政分权条件下,地方政府负债面临的是区域开放、人口流动、有上级政府、无货币发行权等的特定环境,不像国债那样是以货币发行权、征税权等为前提的完全主权负债。财政分权条件下的地方政府有明确职能以及相应的支出职责,要提供地方性公共产品,包括资本性公共产品。由于资本性公共产品是长期受益的,按照代际公平原则,其基本融资方式应是负债这种长期资金,由此也就决定了地方政府负债需求的基本范围。财政分权具有硬预算约束效应,财政分权条件下的地方政府负债具有硬约束基础,然而地方政府负债的约束力大小进而负债条件还受其他因素的影响,包括收入分权状况、政府间关系、债权人性质等,需要看债务压力是否能通过债权人、上级政府等渠道全部或部分释放。地方资本性公共产品有纯公共产品和准公共产品之分,在受益范围、收费难易程度等方面也有差别,地方政府负债相应有税收以及项目收费这两种不同还款来源的类型。地方政府负债有不同方式,其中公开发行债券方式的市场机制作用更加明显,有利于硬化债务约束。在财政分权条件下,地方政府间有明显的竞争关系,加之存在政府信用幻觉,易导致地方政府负债冲动。地方政府没有货币发行权,税收权限较有限,不像中央政府那样有无限清偿能力,因此,对地方政府的债务规模必须进行控制。地方政府债务规模的控制有法律法规限制、市场需求力量制约、人口流动约束等内外机制。
美国是典型的联邦制国家,政府间财政分权较彻底,按照财政联邦主义,州和地方政府有明确的职能和支出职责,州政府提供高速公路等受益范围相对较宽的公共产品,而地方政府提供的公共产品更贴近于居民生活。长期以来,州和地方政府的负债需求与其职能高度相关,主要来自于相关的资本支出,并随职能的发展而不停演变。州和地方政府负债需求的发展还受到了城市化进程、经济状况、战争、联邦政府政策等多方面因素的影响,不同阶段的关键因素不尽相同。另外,州和地方政府曾因地区间竞争等而有过盲目负债需求,负债冲动表现突出。
美国州和地方政府负债的约束力较强,负债条件较好。在财政联邦主义中,州和地方政府都有明确财权,不仅有各自的主体税种,有较为稳定的收入来源,如地方政府主要依赖财产税、州政府靠销售税作支撑,还有较大的税收立法和管理权限,包括提高税率、增设税种等权限,从而有较强的偿债保障能力。各级政府预算独立,州和地方政府的债务责任难以转移给上下级政府,许多州的法律法规明确规定州政府不能直接承担地方政府的债务责任。另外,州和地方政府与债权人没有直接的隶属关系,债权人一般不会放弃或延缓债权,州和地方政府债务压力很难由此得到释放。然而,州和地方政府的收入权限对债务偿还的保障不是无限的,有最高税率等限制,甚至还会出现软约束现象。
美国州和地方政府负债采用的是公开发行市政债券的方式,在举债程序方面有严格规定。负债主要有一般责任债券和收益债券两类,早期的负债大多是一般责任债券,后来收益债券快速发展,自20世纪70年代末起一直居主导地位。市政债券的重要特征是免税优惠,免税降低了州和地方政府的负债融资成本,对州和地方公债制度的发展有不小影响。另外,信用评级、债券监管等做法强化了市政债券信用,也促进了市政债券制度的发展。
美国州和地方政府都能举债,但从长期看其债务规模是适度的,过度负债只在早期出现过。州和地方政府债务得到较好控制主要原因:一是自然机制的作用。在这方面,制约力量主要来自于市政债券市场,人口流动性尽管较强但影响不很明显。二是法律法规的限制。各州都有针对州和地方政府负债较严格的法律法规限制,其作用相当直接。这从法律法规出台前后、限制性规则松紧不同的地区之间、不同负债类型之间等的对比当中能得到较好说明。另外,美国尽管财政分权较彻底,但上级政府特别是州政府通过法律法规对地方政府负债有较强的控制。
美国州和地方公债制度对我国有重要借鉴意义。我国财政体制改革的分权化趋势相当明显,分税制的实施是重要标志。分税制改革后,我国地方政府负债问题实际是基于财政分权条件之下的,地方政府有不小的负债需求,有一定的硬约束基础,与美国州和地方政府负债有一定相似性。但由于分税制的特殊性以及处于经济转轨等背景,我国地方政府的负债需求和条件与美国州和地方政府的情况相比还有一定差别,软约束可能性仍较大,负债冲动不小。鉴于此,应立足实际并借鉴美国的做法解决我国的地方政府负债问题,开明渠、堵暗道,赋予地方政府适当的举债权,同时要对地方政府负债行为实行严格管理,采取上级政府监管的模式,充分发挥市场机制控制债务规模的作用,并给予必要的政策支持。