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水务行业是指为城市提供原水、供水、节水、排水、污水处理以及水资源回收利用等公共水务服务的产业链。受水务行业相对稳定而丰厚的收益吸引，大量外国资本纷纷投向我国水务行业。水业市场化模式的选择取决于不同国家或地区的政治、经济、文化、资源等多种因素，国际上水务管理比较好的国家都采用纵向一体化水务管理模式，即建立城乡水源统筹规划，形成包括供水、节约用水、排水、污水处理再利用等的全过程管理体制。按照国有企业的状况，国家对国民经济管理、控制的强弱程度不同和种种历史原因，各国在不同公用事业领域和同一公用事业领域的不同业务中，允许私人资本、外资进入的范围和程度上采取不同程度的管制。目前我国在政策上鼓励外商投资城市供水厂和污水处理厂的建设和经营，但限制外商投资大中城市供排水管网的建设和经营，要求中方控股。在审批方面，各级发展改革部门负责投资项目管理，商务部门负责企业合同和章程管理，建设部门负责现存公用设施特许经营权的授予管理。 私人资本参与公用事业的模式根据其参与程度和风险分担情况可分为若干类型，我国大多数水务特许经营项目采用BOT模式。BOT特许协议具有经济合同的一般特征和国内法性质，受中国法律管辖。BOT由项目发起人/投资人与政府签订的特许协议基础上，项目参与人之间签订的一揽子相互关联的协议合成，因此特许经营项目协议是复杂的合同安排，协调程度要求高，其精髓则是风险管理与分担以及项目融资安排。 项目风险分担是中外合作建设和运营水务行业必须事先安排的关键问题。风险管理基本原则是风险应尽可能由最有能力评估和控制该风险、或者管理和控制该风险成本最低的那方来承担与管理;所承担风险程度与所得回报要相适应。在项目风险的分担与分配方面，政府所作的保证和支持有:经营期保证、国有化或法律变更的相应补偿、外汇汇兑与汇出保证、投资回报保证和后勤保证，其中后勤保证包含供货保证和产品/服务回购保证、税收优惠、土地使用费减免、简化海关进口手续、管网接入等。外国资本承担的主要风险和责任有:质量控制、环境保护、公共安全等。 新建水务项目所需的巨额建设资金通常由项目融资来筹措。项目融资与传统的公司负债型融资不同.它是以项目为主体安排的融资，依赖于项目本身的资产和未来的现金流量而不是依赖公司的资信能力来安排融资。项目融资可分为有追索权的项目融资和无追索权的项目融资。根据我国现行银行贷款的法律，外商投资新建污水厂，其银行贷款可达总投资的80％;如果投资运营现有的污水厂，其银行贷款顶多是总投资的50％。 项目公司是项目发起人依据特许协议投资所设立的公司，因此项目发起人和项目公司间的法律关系是发起人股东与公司之间的关系。外资参与的项目公司可以选择中外合作经营企业、中外合资经营企业、外商独资经营企业或外商投资股份有限公司这四种形式。外商退出水务项目的方式主要有股权转让、提前终止和破产结算。 水价的确定和调整方式直接影响外商投资水务市场的回报。目前我国的水价仍处于管制状态，由政府按照公众福利性的原则主导定价，水价征收方案和标准通常由地方水务局和物价局共同制订，主要按照“企业成本+税费+合理利润”的原则来确定水务特许经营企业的产品、服务价格。同时允许特许经营者与政府协商依据一定标准调整水费的具体方法。 因为我国在水务行业引入外资的历史较短，经验较少，而且外资进入基础设施特许经营涉及经济法律法规调整的多个领域，与之相配套的法规不能很快健全,先后出台的法规未能很好的相互衔接，因此从法律角度来看，尚存在不少问题。 我国众多水务管理机关的有些职能重叠造成不必要的延误，多龙治水、相互牵制的局面迟滞了水务行业市场化的进程。因此，我国应当加快推行一元化的水资源管理体制。我国规范私有资本参与水务行业的立法位阶较低——主要是部门规章，而且也不健全，相互间还存在歧义和冲突，项目融资的法律体系尤其不健全，为了消除目前外商参与水务行业所存在的诸多法律障碍，较为可行的办法是制订一部专门规范私有资本参与水务行业的综合协调的法律框架，通过引用合适的法规条款来解释现行法规中矛盾、模糊的地方。 在招投标方面，我国招标投标法禁止评标完成之后任何形式的谈判和协商，不适应公私合营项目复杂的合同关系，应当对标书条款的修改保留一定的灵活性。地方政府法规选择特许经营权人的方式也应当统一并符合部门规章。 此外，政府在BOT项目中所作的一些承诺和保证是否合法、合理值得商榷:在政府保证外汇汇兑和汇出方面，尚存在相互冲突的法律规定。我国政府应该只对那些能调动投资者积极性、投资者不能控制的、无法用其他安排取代的风险给予政府承诺。政府不应对汇率风险作出保证，因为汇率风险属于投资者的商业风险，其在投资前理应作出预测。同样，我国政府也不应为利率风险做保证，因为外国投资者可以利用多种货币组合方式和套期保值技术以减小利率变化的影响来规避利率风险。我国加入WTO后，对外商投资企业的超国民待遇的税收优惠迟早会取消，取消之后存续的水务项目的产品或服务价格理应作调整。对关系到外商投资利益的保证，如果保证固定回报率，即无论项目公司盈亏与否外方都有固定的利润，显然应当禁止;如果保证在非归因于特许经营人而提前终止特许经营协议情况下给予补偿，那是基于公平原则对合同一方基本合同权利受损的救济，不应被视为保证投资回报。为保护民族资本，我国政府不能轻易做限制竞争的保证，而要引入适度市场竞争，同时保证适当的经营规模。公用事业在实施特许经营后，其提供的服务对于公众而言具有不可选择性，为防止企业任意提价损害公众利益，政府保留定价调价权是必要的，也符合国家价格法的规定。 由项目融资安排可发现我国现有担保法律制度的缺陷:无浮动担保制度，不能满足项目融资的实际需要;禁止流抵押的规定违背项目融资中约定的银行特权;银行的接管权不受我国法律承认;行政划拨土地使用权的收益属于国家所有，项目初期的抵押不能保障贷款银行的利益;基础设施项目下全部/部分合同权益的质押缺少法律依据;无担保权流转制度，直接影响有限追索权的行使;试点国有企业破产程序限制了贷款银行有担保债权的优先受偿;现行外债管理制度严格限制国内机构作项目融资的担保人。 在银行贷款融资上也存在许多法律问题。国内银行贷款利率与贷款期限不适应项目融资要求。如果向外国银行融资，又有两个不利因素:第一，我国法规禁止将借用的国际商业贷款用于外汇抵押人民币贷款或结汇，项目公司无法绕道获得人民币贷款的好处。第二，水务项目的融资规模对于国际银行来说吸引力较小。 其实除了传统的银行贷款，基建项目可选择其他融资方式，比如:项目公司采用股份有限公司形式并上市、项目公司发行公司债券、设立产业投资基金扶持水务行业的发展、以信托方式吸收民间资本投入水务行业、选取有收费权的水务项目重组为资产池从而实现资产证券化、通过融资租赁购买设备等。 大多外商投资项目公司只负责建设和运营水厂/污水厂而没有被允许参与管网建设和运营，外资在管网运营，渗漏控制和水费收集方面有大量经验，允许外资建设和运营水厂/污水厂同时参与城市供排水管网的建设和经营可以提高效率，实现规模经济。我国还可考虑向外资转让现有的水务设施，盘活存量资产，提高运营效益。但是，从降低公众日常生活成本角度出发，转让存量水业资产不应过度溢价。