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本文围绕社会转型中的中国中央与地方关系这个中心论题研究三方面的问题:一是在研究狭义政府中央与地方行政关系的基础上，更进一步从广义政府的视角来研究中央与地方的政治关系;二是以转型期政府与经济、社会分权为基础，研究经济体制和社会体制的变革对中央与地方关系的影响作用;三是以实施依法治国战略的大环境为依托，研究中央与地方关系的制度保障问题。 中央与地方关系在本文的内涵是包括党的机关在内的中央政权机关与地方政权机关的关系。为了论述上的方便和区别起见，在下文将以“中央”和“地方”分别代指广义政府意义上的“中央政权机关”和“地方政权机关”;以“中央政府”和“地方政府”分别代指狭义政府意义上的“中央行政机关”和“地方行政机关”。在实践上，中央政权机关一般只与次一级的地方政权机关产生直接关系，如国务院（中央人民政府）只与省级政府有直接关系，最高人民法院只与高级人民法院有直接关系，但在理论探讨上，本文所指涉的地方政权机关不限于某一级别的政权机关，而笼统把“地方政权机关”看作“中央政权机关”的对称。 为了能集中研究问题，本文所指的地方只是普通地方，而不涉及民族区域自治地方和特别行政区地方。 政府体系并不是独立存在的，它植根于自身的环境系络之中，不时不刻地受着它的影响。改革开放以来，政府与经济、社会的关系正在经历着急遽而深刻的历史转型，经济市场化、社会多元化、政治民主化是不可逆的历史潮流。在这样的大背景下，中国政府的选择只能是因应经济、社会的不断变化而重塑自我。正是基于这样的认识，本文认为，要真正廓清中国中央与地方关系，不仅要研究政府体系内部的关系，尤其是纵向政府间关系，而且要研究影响政府内部关系存在的外部因素，即经济、社会等外部因素对政府内部中央与地方关系的影响。相对于中央与地方这种政府内部关系而言，政府与外部影响因素之间的关系是必须首先要考虑的问题，没有政府与外部影响因素之间关系的清楚定位，政府内部关系也是很难界定清楚的，因而，政府与外部的关系成为决定政府内部关系的基础和前提。也就是说，本文的研究将突破以往研究中央与地方关系的框架，把中央与地方关系放在一个更为宏阔的环境系络之中进行研究，从而更加清晰地确定它所处的位置。 基于中国社会转型的体制变革在本文是指经济体制、行政体制、政治体制、社会体制的变革。 当代中国的社会转型是从经济体制的变革开始的。经济体制变革的一个主要方面就是市场经济下如何处理好政企关系问题，而政企关系问题的实质是产权问题，因此，中央与地方的二元关系可以转换为中央-地方-产权（企业）的三元关系。 计划经济下中央与地方关系调整无论是集权还是分权都未改变地方对中央的隶属关系，集权与分权仅仅是计划经济下的政府内部调整。单纯的行政性分权改革既不可能解决政企不分，也不可能使中央与地方摆脱条条专政与块块专政的循环。改革开放以后，随着中国经济体制发生根本变化，中央与地方分权由行政性分权过渡到行政性分权与经济性分权并举。它与双轨制相适应，分权思维由单纯中央与地方两元主体间分权转向中央-地方-企业（产权）三元主体间综合分权，即由单纯行政性分权转向经济性分权与行政性分权相结合。社会主义市场经济体制目标确立以后，中央与地方分权转向中央-地方-企业（产权）三元互动，以政经二元化为前提，以分税制为保障和调节，建立以经济逻辑而非政治逻辑运行的现代企业，最终建立中央与地方相互依赖的均权结构。 中央与地方财政关系的变革是以政府与企业关系的调整为基础的。行政性分权下企业从中央政府的隶属物变成地方政府的隶属物，中央与地方财政关系处于集权与分权的矛盾之中;经济性分权下，政府与企业适度分离，政府不再干预企业的经营管理，企业产权逐步明晰，从而成为具有独立法人地位的市场主体，分税制和转移支付制度的采纳，成为规范中央与地方财政关系的必然选择。然而，中国的分税制改革并不彻底，留下许多难以逾越的障碍，这些障碍的消除除了进一步深化经济体制改革之外，还必须采取政治体制改革和社会体制改革等配套措施。 行政体制变革，是建国后中央与地方关系变革的逻辑起点，也贯穿于50年中央与地方关系变革的历程。各个时期的行政体制的变革，为协调当时的中央与地方关系起到重要作用。同时，行政体制的变革导致两大行政管理模式的产生:“职责重构”与“压力型体制”，这是当前中国行政体制的两个重要特色，也构成了中国行政管理独特的运行模式。 行政体制变革是以行政性分权为特征的，并以此来协调中央与地方、“条条”与“块块”的矛盾。而不同时期的行政性分权，对“职责同构”的管理体制又不同程度地起到了强化作用。“职责同构”对于中央政府的指挥统一和各级政府有效贯彻中央的政策、法令具有积极意义，但随着地方发展呈现多样性，地方利益的实际存在，中央与地方“职责同构”的行政管理体制越来越不适应新的发展要求。因此，采取有效措施，打破“职责同构”的行政管理体制乃当务之急。 “职责同构”的行政管理体制又为“压力型体制”的形成奠定了基础。从改革开放以来的实践看，压力型体制已成为中国取得巨大发展的重要动力源，但随着改革的纵深推进，压力型体制日益凸现出极大弊端。压力型体制病的矫治，在于突破行政性分权的窠臼，进一步诉诸于政治体制、经济体制和社会体制的变革才能加以有效解决。 中央与地方政治关系的变革是政治体制变革的重要内容。政治关系包括横向政治关系和纵向政治关系两个纬度。就中国而言，横向政治关系涉及党政关系，这是中国政治的核心问题。党政关系在当代中国的不同时期表现出不同的特点，也不同程度地对中央与地方关系产生影响。中国横向三权之间的关系也具有鲜明的特征——行政主导，这一特色也同样塑造着中国特色的中央与地方关系。纵向政治关系中的中央与地方的行政关系前已论及，固在此只探讨中央与地方的立法关系和司法关系。建国以来，中央与地方的立法关系经历从改革开放前高度中央集权的一元立法到改革以来中央与地方分权的二元立法的过程;中央与地方的司法关系方面，出现严重司法地方化的倾向。 纵向政治性分权能够有效推动民主政治的发展。纵向政治性分权一般包括两方面的内容:一是向地方政府的分权，二是向基层民众的分权。然而，改革开放以来，中国的地方分权在这两方面却存在脱节情状，中央与地方关系的发展走入了“中央集权但缺乏权力，地方分权但缺乏民主”的怪圈。基层民主政治虽在摸索中有了长足进展，但仍然显现出进一步发展的瓶颈问题。中央与地方关系的民主化有赖于建立中央与地方的民主机制。地方自治是中央与地方关系民主化的制度性外化，它在中国的建立和发展具有必要性和紧迫性。 中国社会体制变革的一个重要方面就是政府与社会关系发生重大变化。政府与社会关系的变迁极大地影响着中央与地方关系。新中国成立后，迅速建立起“全能主义”的国家政权，政府对社会生活进行全面控制，国家行政权力从中央政府到地方政府一直下沉至基层社会，形成了“强中央-弱地方-弱社会”的关系模式。改革开放以来，政府与社会关系的诸多调整从某种角度来说规避了高度集权时期的弊病，通过政府的放权、体制的转轨、社会的逐步觉醒，相对于传统的强政府-弱地方-弱社会的模式，社会的自主性正在逐步获得并进一步加强。但总体来说，中国当前政府与社会的关系仍然处于一定程度的失衡状态，主要表现在:社会自主性未能完全发挥;中央政府依旧集权但权威性缺失，地方政府获得分权但民主性不足。 中央与地方关系的协调发展有赖于中央政府、地方政府和公民社会三者间的良性互动。在中国，公民社会的培育是以第三部门的发展为起始点的。考察中国第三部门的发展对中央与地方关系的影响主要是从第三部门与地方政府的关系为突破口的。因为相对于中央政府而言，第三部门与地方政府关系更加密切，不仅能够参与地方公共管理，提供公共服务，承担一部分传统上由地方政府包揽的社会管理事务，而且能够起到制约地方政府权力，缓解地方政府与公众的矛盾等重要作用。无庸质疑，在当代中国地方治理中，第三部门的发展，为促成中央-地方-社会三者间的良性互动起着基础性的作用。 中央与地方法制化之所以必要，缘于中央与地方分权过程中存在的种种问题，如地方分权不发达，分权手段上的人治色彩浓厚，分权导致地区发展不平衡，分权后对地方监控不力等等。其根源就在于中央与地方权限划分上的非制度性:在中央与地方的权限划分上中央居于绝对地位、中央与地方权力配置上采用行政手段、现行宪法和法律对中央与地方职权规定过于笼统等等。中央与地方法制化的必要性是显而易见的，发展社会主义市场经济和民主政治需要建立制度性的中央与地方关系，以保障中央政令的畅通和地方分权的法律地位，促进经济发展和和谐社会建设。 中央与地方法制化要符合民主、公正、理性、效率的基本精神，应遵循民主集中制法制化、党的领导法制化、以权力制约权力、行政区域与司法区域相分离等原则。中央与地方关系所要调整的主要领域有地方政府的层级、中央与地方的事权划分、中央与地方的财权分配、对各级政府的控制和监督等。 就中国的特殊国情而言，由于党政关系是中国政治关系的核心，因此，中央与地方关系的法制化须要以党政关系法制化为前提条件。在党政关系法制化的基础上，建立中央与地方的权限争议法律解决机制，并完善中央与地方的法律监督机制。