对我国土地房屋征收与补偿关系的检讨

• 作 者: 黄博曦
• 机 构: 南京大学
• 出 处: 南京大学
• 发表日期: 2019年01期
• 关键词: 土地房屋征收 征收 补偿 唇齿关系

我国现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土管法》”）分别对国有土地上房屋、集体土地及地上附属物之征收的程序、补偿范围、评估机制等作了一系列较为详细的规定,但是由于对征收与补偿的关系规定不够明晰,在体系设置上人为、不当地将征收行为割裂为征收决定与补偿决定,导致实践中在效力上对征收与补偿的合法性进行独立、分别判断的情况,使得在适用《征补条例》《土管法》与《宪法》《民法总则》《物权法》等法律法规规定时出现冲突。与此相对应,实践中也出现了行政机关作出征收决定后迟延作出补偿或者不作补偿,并认为欠缺补偿的征收决定可以单独成立、合法有效,导致被征收人在未受合理补偿的情形下即失去房屋所有权与土地使用权,进而造成被征收人平白失去房地产、合法权益受到违法损害等后果。从房屋征收部门作出征收决定后无故不作补偿的案例来看,由于立法的不严谨,《征补条例》人为地将狭义的征收与补偿“这一硬币的两面”割裂,导致在实践中产生诸如欠缺补偿的征收仍然被认定为合法有效,无征收的补偿被径行认定为合法有效的乱象。法院人为将征收行为分割为征收决定与补偿决定的做法,主要建立在《征补条例》《土管法》之现行规定的基础上,认为征收决定与补偿决定互相独立,其中之一的违法性并不影响另一决定,因而在“实际操作”层面,也无需整体判断征收的效力便可实现对被征收人权利的救济。但这种观点不符合我国《宪法》《民法总则》等法律规定的原则,增加了当事人因需要分别起诉而导致的诉累,提高了被征收人维权的难度,增加了人民法院审理案件的数量,导致司法资源的浪费,不利于对作为特殊财产的房屋的保护。各国公法上都确立了“无补偿无征收”的原则。德国行政法理论甚至将征收与补偿的关系比喻为“唇齿”关系,把征收补偿条款称之为“唇齿条款”。综合考察国内相关案例判决以及国外法律实践,土地房屋征收与补偿之间为唇齿相依的关系,是“同一枚硬币的两面”,两者共同组成行政征收行为,因此,对其效力的判断也必须将两者作为一个整体进行判断。从这一视角来看,我国就应对事件中关于征收与补偿可能出现的三种关系分别加以检讨:一是无征收之补偿协议的效力。从目前的实践来看,法院一般会认为补偿协议有效。从征收与补偿的关系看补偿协议的效力,则要区分是对国有土地上房屋的征收还是对土地的征收。无征收决定时,国有土地上房屋补偿协议不管是否是为了实现公共利益需要而签订,都会被认定为有效。但无征地决定时,补偿协议是否有效,应取决于是否为了公共利益的需要。如果不是为了公共利益的需要而签订补偿协议,那么协议的性质属于对土地的买卖,因违反宪法第10条第4款规定而无效。如果是为了公共利益的需要而签订补偿协议,因为行政机关有行政行为形式选择自由权,可以选择公法方式（如征收）,也可以选择私法方式（支付对价购买）来达成行政目的,可以适用宪法第10条第3款而摆脱宪法第10条第4款规定的限制,因而协议有效。二是无补偿的征收决定之法律效果。从目前的实践来看,法院一般会认为征收决定合法有效,被征收人只享有补偿请求权。但无补偿即无征收,因此,在行政机关作出征收决定后缺少补偿的情形,被征收人应享有权利救济方式的选择权,既可以要求法院确认征收决定无效或撤销征收决定,也可以认为征收决定合法而直接请求行政机关履行补偿的法定职责,还可以在征收机关长期未给予补偿的情况下起诉到法院要求确认征收决定已被废止。三是在先的征收决定违法时补偿协议的效力。从目前的实践来看,法院习惯于采取分案审理的做法,割裂在先征收决定的合法性与在后补偿协议的合法性,认为征收决定的合法性不影响补偿协议的效力。但从征收与补偿是一枚硬币的两面来看,无征收则无补偿,如果征收决定存在重大且明显违法的情形,征收决定无效,按照权利义务一致原则,补偿协议因而无效。如果征收决定属于可撤销情形时,补偿协议并不因为征收决定违法而无效,即被征收人未请求法院判决撤销该征收决定的,补偿协议应继续有效;若被征收人请求法院判决撤销了该征收决定,使征收决定归于无效,那么补偿协议也应相应被撤销;如果征收决定仅仅属于程序违法并未影响被征收人的权益,且被征收人基于自由意志并未向法院提起诉讼,此时应确认征收决定违法而补偿协议继续有效。综上,我国的法律应从以下几个方面加以完善:一是统一由征收决定作出机关承担因征收行为引起的一切法律后果,如应以征收决定作出机关的名义签订补偿协议等;二是将物权转移的时间点确定为补偿款交付而非征收决定作出之时;三是明确规定补偿的数额应等于被征收土地和房屋的实际价值;四是应规定在合理期限内主动与被征收人签订补偿协议或者作出补偿决定是征收机关的法定职责,并明确规定征收机关怠于履行上述职责的法律后果和应承担的法律责任,如产生征收决定事实上被废止的法律后果。