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当前，快速的城镇化进程给土地资源利用带来巨大压力。城市土地开发的重点开始从增量利用转移到存量土地再开发上来。城市存量土地再开发已经成为新型城镇化建设和土地使用制度改革的一个重要议题。城市存量土地再开发是指对城市规划范围内已经供应、并已实施开发建设，但其开发建设状态与经济社会发展需求不相匹配、未达到最优开发状态的国有建设用地进行再次开发。城市存量土地再开发相对于城市土地初始开发更为复杂，并有其相对特殊的规律，特别是在利益多元化的今天，传统的土地管理制度在城市存量土地再开发中一定程度上出现了失灵的问题。虽然已有文献从城市规划、建筑布局、邻里关系等维度展开相关研究，但从土地管理角度开展的研究起步较晚，且主要是对地方创新做法的归纳和比较，在驱动机理、限制因素、合约结构、绩效差异、制度改进方面的研究比较匮乏。本文试图从这些视角做初步探索。 城市存量土地再开发与产业结构调整、土地资源稀缺度、土地资源利用方式和城市功能调整密切联系。城市存量土地再开发不但涉及土地利用形态重置，更是多方产权与利益格局的调整。城市存量土地所有权与使用权分离的特征，决定了其再开发实施必须由原使用权人、开发商与政府协商一致，并重新达成土地利用合约。本文围绕经济结构变迁和土地使用制度改革，将城市存量土地开发制度研究纳入合约结构分析框架，从系统的层次结构、关键环节和调节工具三个角度论证了城市存量土地再开发的运行机制，将土地收储开发模式与自行开发模式开发效率差异统一到界定土地发展权，降低交易成本、实行收益分享、创造合作条件上来。 本文首先对城市存量土地再开发研究进展进行回顾，确定了城市存量土地再开发研究的重点，采用“状态—结构—绩效”范式剖析了城市存量土地再开发运行机制，厘清了存量土地再开发的驱动机理、合约结构与不同开发模式，分析比较了土地收储模式与自行开发模式实施与创新发展面临的困境，进一步揭示了我国存量土地开发的实际情况和阻碍因素，并归纳了可能的制度变革形式。然后以南京市存量土地再开发为案例分析了收储开发和自行开发模式的情况，采用时间序列模型和空间集聚模型对南京市存量土地再开发绩效进行了实证分析。最后，提出了城市存量土地再开发制度改进思路。研究得到的主要结论如下： 首先，城市存量土地再开发运行机制包括驱动机理、合约结构、运行系统、运行模式等内容。其中城市存量土地开发的合约结构包括主体结构、产权结构和收益结构，并形成了产权子系统和收益子系统；运行流程上依靠经济平衡、产权转移和土地出让构造关键环节，并以产权界定、交易成本降低和收益分享来调节存量土地开发各参与主体的行为。研究发现，目前我国城市存量土地开发存在土地发展权界定不清晰和交易成本过高的问题，唯有改进现行的“产权—交易成本—收益”格局，才能激励微观主体的开发参与。 第二，我国城市存量土地再开发制度演进已经历了若干阶段，演进过程呈现以下特征：市场化程度不断增加、开发决策逐渐自下而上、治理特征由强制到合作。这种演化特征预示城市存量土地再开发将逐渐由政府主导转变为市场主导。目前，我国已经形成了土地收储模式主导、自行开发模式正在探索创新的格局，但新形势下两种模式均在实施和创新发展中面临困境，其根源在于开发利益多元化、产权制度不健全、土地财政和制度路径依赖。 第三，收储模式和自行开发模式之间并非替代关系，而是共存与互补关系。二者均在一定程度上能够优化城市空间布局与结构，平衡各类用地关系，促进存量土地再开发。南京市存量土地再开发制度设计的成功之处，就在于遵循了城市存量土地再开发规律，推动存量土地再开发与产业升级相结合，合理安排土地增值收益分享路径，清晰划定土地收储与自行开发模式政策边界，促进不同开发模式的协同治理，使两种模式在各自擅长的领域内发挥作用。 第四，一个良好的城市存量土地再开发制度体系构建不是一蹴而就的，而是在改革过程中不断摸索出来的。在制度改进中，应从整合统一“城市更新”与“低效用地再开发”制度框架、科学划分不同模式的适用边界、深化土地收益分配制度改革方面做好顶层设计，完善统筹协调机制、加强规划计划引导、推进土地市场建设、加强公众参与，全面推动城市存量土地再开发制度改进。