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十七世纪英国著名经济学家威廉·配第称“土地是财富之母”。土地是宝贵的自然资源,是人类的“衣食之源、生存之本”,是人类赖以生存繁衍,社会赖以发展进步最重要的物质基础。改革开放30余年来,随着城镇化、工业化和国际化步伐不断加快,土地资源作为重要的生产要素和生存保障,其资源属性和资产属性不断显化,但土地资源的区位差异性、稀缺性和不可移动性决定城市扩张和保护耕地之间、经济发展和粮食安全之间的矛盾客观存在。为保障粮食安全,切实保护耕地和基本农田,国家提出建立世界上最严格土地管理制度的要求,出台一系列政策法规,以期控制耕地面积减少、提高土地资源利用效率、优化土地供应结构、加大保障性住房供应力度等等,然而,各项制度的实施效果并不理想,地方政府采取各种措施规避中央政策,形成上有政策、下有对策的局面；地方政府不惜铤而走险,默许或支持违法用地,以未批先建、以租代征等方式加快各类地方重点项目建设；耕地面积不断减少,粮食安全受到威胁,每年的开发复垦面积呈下降趋势,耕地后备资源不足；征地过程中农民利益没有得到切实保护,侵害农民利益现象时有发生,因征地引发的信访事件大量增加,影响社会稳定；地方政府热衷经营城市,房地产价格高涨,逐渐形成资产泡沫,不利于经济长期健康发展等等,土地问题日益引起社会各界的普遍关心。因此,全面系统剖析土地利用问题的成因,探求地方政府土地利用行为背后隐藏的激励机制,抓住土地利用问题产生的要害,对促进土地资源节约集约利用,切实保障粮食安全,不仅必要而且紧迫。
从制度经济学角度,个人的行为选择是在制度约束下追求目标最大化的理性选择过程。理性的个人都有利益最大化的冲动,但是每个人都生活在一定的制度环境之中,不仅行为要受到制度的约束,而且个人行为对目标的实现程度和实现过程也受到制度环境的影响。也就是说,人们的行为是由其利益考量和外在制度约束所共同决定的,人们行为的选择集合是利益最大化动机和制度变量共同作用的结果,制度对行为有激励作用,不同的制度设计对主体行为有不同的激励效果。本文建立了以委托代理理论为基础的分析框架,重点研究了中央政府为地方政府设计的激励机制,即一套以人事任免制度和分权为核心的治理结构,从激励约束角度研究地方政府的土地利用行为及其引发的一系列问题,本文认为:
1.激励机制决定政府行为。建国以来,特别是改革开放以来,中央设计了一套以人事任免和分权为核心的激励机制,在赋予地方政府相关要素资源管理权的同时,考核地方政府的经济绩效,这套体制对关注政治利益和经济利益的地方政府和官员行为具有决定性作用。改革开放后,分权带来的是对单个地方政府的激励,行政分权、财政分权和资源资产管理权下放相互支撑、相互配合,保证了地方政府可以获取发展剩余收益,这极大激励了地方政府发展经济的积极性和主动性。政绩考核、任期制和干部年轻化促进了地方政府间竞争,中国地方政府官员由上级政府任免,对政府官员而言,源于上级政府的纵向受托责任大于源于辖区居民的横向受托责任,政府官员具有极强的政治利益诉求,为实现升迁目标,其有强烈动机完成上级政府设定的政绩考核目标。人事任命和分权促进了地方政府间竞争,激励地方政府努力完成委托人的考核目标,不断满足中央政府的政权合法性需求,这种竞争格局调动了地方政府的积极性,使地方利益与中央要求相一致,在地方政府间创造了类似于财政联邦制的效果,促进了辖区公共品的供给。
2.激励强度决定行为导向。地方政府具有自身利益,地方政府在经济发展中既可以扮演“掠夺之手”也可以扮演“帮助之手”。在土地利用领域地方政府是竭泽而渔的土地开发还是促进土地资源的可持续利用,则取决于激励的强度和地方政府掌握要素资源的多寡。自20世纪90年代,中央在部分领域开始集权,包括部分领域的垂直管理、土地相关审批权的上收、分税制改革等,这直接减少了地方政府可支配并能够带来收益的要素,而干部人事制度改革的快速推进,又大大降低了各级干部的任职年龄要求、压缩了任职期限,这为地方政府实现中央设定的目标设置了时间限制,地方政府必须全力以赴完成任务,土地出让收益则是地方政府收益的重要保障,而当激励强度不断提高时,地方政府将选择“掠夺式”的土地利用方式,土地利用行为异化引发大量土地问题,土地利用行为偏离中央设定目标。
3.规范地方政府土地利用行为可以考虑调整激励机制。在当前的激励机制作用下,地方政府为维护和巩固自身利益,选择“掠夺式”的土地利用方式,因此,必须完善现有的激励机制,将地方政府土地利用行为引导到中央政府设定的轨道上来。调整激励机制可从五个方面入手:第一,通过完善政绩考核体系和任期制等制度降低激励强度:第二,通过建立健全地方税体系、提高征地补偿标准、优化国有土地所有权实现机制等手段减少地方政府对土地出让的依赖；第三,建立健全土地有偿使用制度；第四,完善地方政府行为的制约机制；第五,在立法层面实现中央集权与地方分权的有机结合。
本文以激励约束机制为主轴,从中央地方间委托代理关系入手,分析了地方政府的利益构成和目标约束,在阐述以人事任免和分权为核心的激励设计基础上,研究了激励制度设计的合理性、地方政府行为的逻辑演进过程和激励条件下的政府行为选择,按照这一逻辑,本文分为六章:
第一章:土地市场化改革和土地有偿使用制度。回顾了我国土地市场化改革的历程,介绍了我国土地有偿使用制度与具体出让方式,系统总结了城市土地开发模式,对城市土地市场和土地供应机制进行了说明。
第二章:地方政府土地利用行为异化及其引发的问题。该部分重点介绍了当前我国土地利用领域的突出问题,将地方政府土地利用异化行为作为研究土地利用问题的切入点,认为地方政府土地利用行为异化是引发一系列土地问题的根源。
第三章:地方政府土地利用行为激励的利益基础。将公共选择学派的利益政府假设作为研究地方政府行为的前提,认为中国地方政府在不断努力实现和满足公共利益的同时,具有自身利益诉求,土地出让收益已成为地方政府重要收益来源。
第四章:地方政府土地利用行为的激励约束机制。建立委托代理的分析框架,从中央地方土地资源管理权经营权的委托代理关系入手,介绍了中央政府为地方政府设计的激励约束机制的内容、作用、机理和效果,分析了激励约束机制发挥作用的前提和激励调节机制,建立了中央与地方政府间土地利用行为多任务委托代理模型,对多任务委托代理关系下的激励强度问题进行了数理分析。
第五章:地方政府土地利用行为演进过程及行为选择。系统分析了地方政府行为的演进过程,介绍了强激励下地方政府土地利用行为的实质,即短期化、机会主义、非合作博弈和逐利性。
第六章:结论与对策。对前五部分的研究成果进行了总结,在此基础上,针对激励强度过高引发的地方政府土地利用行为异化及这种异化行为带来的一系列问题,提出适当降低激励强度、减少地方政府对出让收入的依赖、建立健全土地有偿使用制度、实现中央集权与地方分权的有机结合等对策建议。