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在其百余年的发展历程中,西方公共行政学的身份危机一直是个十分突出而又悬而未决的问题。这一危机主要表现在三个方面：公共行政领域缺乏广泛的自我认同感；其研究难以赢得其他学科同行的尊重；也难以获得行政实践者的认同。当今社会,公共行政实践面临巨大挑战,为这些挑战提供建设性的回答是行政学义不容辞的责任。但自身正处在危机中的公共行政学何去何从?它如何才能对真实的公共行政世界有所裨益?对此,人们从各自的哲学基石和价值立场出发给出了不同的回答,并立足于各自的立场与他人展开了激烈的争论。
在这些争论中,一直交织着实证研究与规范研究这两种重要的研究取向,前者以西蒙路径为代表,后者以沃尔多路径为典型。西蒙认为,传统行政学之所以失败,在于其缺乏一套科学的概念工具,因而主张用自然科学的研究方法来探寻行政组织中的成员行为。通过引入逻辑实证主义,重建一门更加精致、更有效率的行政科学,并以决策作为这门科学的拱心石,西蒙塑造了一种经典的理性行政研究路径。这一研究路径与进步主义的思维相一致,并与政治科学的行为革命相呼应,从而成为解决公共行政中效率问题的一种研究模式,至今依然是思考公共行政的一种基本思路。就其本质而言,西蒙路径服膺于工具理性,它并未否认传统行政学的科学诉求与效率价值取向,但更强调在方法论层面上立足于逻辑实证主义。
面对公共行政学的身份危机,西蒙主张建立一门真正的行政科学。但沃尔多认为,没有任何一个具有学科本质的研究路径能解决公共行政的身份危机问题。作为公共行政领域的哲学家和历史学家,沃尔多率先在西方公共行政思想史上举起了反对“效率至上”的传统行政学的大旗,并从历史和文化的视野强调公共行政学就是一种政治理论,并将民主等规范价值注入公共行政的理论与实践中,从而为公共行政学的未来发展设定了规范理论的议程。
西沃之间的冲突,源于西方公共行政学所赖以产生与发展的恢宏的思想文化传统。现代行政学之所以得以发生,一方面是基于现代社会所独有的以技术理性为特质的现代性,另一方面也是西方社会以自由民主为特质的政治传统(尤其是美国独特的“反国家主义”政治传统)的必然产物。这两大思想传统决定了西方公共行政学自产生伊始就在一种技术理性与价值理性中两极徘徊。前者构成西蒙路径的哲学基石,后者构成沃尔多路径的信念支撑。因而,西沃之争不过是西方思想文化史上两种对立的哲学方法论、两种不同的思想流派和两种不同的社会科学范式之间的冲突在公共行政领域的延续。
面对处于困境中的公共行政学,西蒙与沃尔多从两个不同的方向上开辟出了寻求公共行政之身份认同的路径。作为公共行政学说史上最激动人心、富于启发意义的辩论,西沃之争基本上确定了20世纪中叶以来公共行政理论的发展方向,西沃二人也因此被誉为“横跨20世纪后半叶美国公共行政学的两位巨人”(弗雷德里克森语)。他们所争论的问题,至今仍然是公共行政理论与实践的中心问题(哈蒙语)。这些问题包括：对于行政研究来说,“科学”的意义、角色与局限性是什么?价值与事实、政策与行政之间的实际的和分析的区别是什么?“负责任的”行政的本质是什么?对于公共行政的学术研究来说,宪政民主理论意味着什么?尽管这场争论过去50余年,但学术界关于这场争论的争论却此起彼伏,并-直延续到今天。如果没有西蒙,公共行政学就不知如何一步步地向前迈进；但如果没有沃尔多,公共行政学就不知道该朝哪一个方向迈进。从这个意义上说,西蒙更多地是公共行政学的一个建构者、一个创造者；沃尔多更多地是公共行政学的一个导航者、一个引路人。因而,真正赢得这场争论的是公共行政学本身。通过争论,一方面,象西蒙这样倡导更广泛地运用纯粹科学而改进公共行政学科的人,理解和接受了规范价值的至关重要性；另一方面,象沃尔多这样的规范主义学者也力图在两者之间取得平衡。在西沃之争的影响下,经过近半个世纪的持续争鸣与竞逐,西方公共行政学在今天已然呈现出百花齐放、百家争鸣之态势。这些理论视角往往只触及了复杂的公共行政实践的一部分,它们既不可能取代或贬损其他理解视角的价值,也不可以期望这一视角和价值立场是唯一可取的。它们所能希冀的,就是通过阐释而引起人们对这一视角独到意义的重视。
今天的中国，公共行政理论所盛行的是一种“管理主义”和工具性的思维方式,而诸如“人类幸福”、“美好生活”等规范性的价值问题被抛在了一边。针对国内公共行政学的研究现状,本文认为,规范研究具有一种相对于实证研究的优先性。因此,本文特别强调沃尔多路径对于中国公共行政学研究的意义,并期待当今中国的公共行政研究能够发展出一种基于沃尔多路径的民主行政理论,这一理论是-种不同于传统公共行政理路的致思路径,它以社会公正为基石、以公共服务、民主治理和公民参与为内容、以构建和谐的良序社会为目标。但它并不是惟一可取的途径,其要旨在于纠偏传统“管理主义”取向,激发人们对公共行政以及文化整体的批判与反思,并为一个更加伦理的和民主的公共行政奠定基础,从而为构建和谐的良序社会提供更多的理论参考。