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20世纪90年代以来,随着我国城市化进程的加快和基础设施建设投融资体制的改革,城市水业投资不足、服务质量不高的矛盾日益突出,不能满足人民群众生活的需要。为解决上述矛盾,我国城市水业开始打破行业垄断的坚冰,加速民营化改革,在浦东自来水资产高溢价的示范效应下,地方政府通过BOT、TOT、股权转让方式推出水务招商项目,投资人积极参与,逐渐形成了外资的法国威立雅、中法水务、金州水务,内资的北京首创、创业环保,合资的深水集团等为为代表的水务巨头,加快了城市水业的投资建设,实现了城市水业的跨越式发展。
但是在这一轮城市水业民营化过程中,由于许多地方政府的出发点主要在于通过放松管制,加快招商引资,启动基础设施建设,尽快回收投入资金,甩掉行业亏损的包袱,减轻财政补贴负担方面,出现了一卖了之的现象。对于民营化后政府部门如何适应市场主体的变化进行综合监管,如何处理与民营企业关系,缺乏全面、综合、战略的考虑,民营化后也出现了高水价、服务质量不降等问题,爆发了很多矛盾。
由于城市水业自然垄断的性质,为保证公共利益,城市水业需要政府监管。但是政府监管的方式与以住计划经济时代政府行政监管的方式有所变化,在建设部出台公用事业民营化的相关规章制度后,特许经营管理成为我国城市水业监管的主流模式。对民营的城市水业经营者,政府监管逐渐由行政管理转变为依法监管、依约监管,政府监管部门与经营者签订特许经营合同,成为相对平等的合同主体。
由于历史形成的原因,城市水业民营化改革仍然延袭先改革后立法的传统,再加上政府监管部门长期受行政监管思维的影响,特许经营合同的制订仍然打着行政监管的烙印,导致监管规范缺失,监管效率不高,存在着一定的问题,主要表现以下六个方面,第一方面是立法滞后,部门规章操作性不强,缺乏全国统一的城市水业立法,同时缺乏监管的具体细则,第二方面由于监管权力过于分散,权力交叉现象严重,第三方面是监管手段带有浓厚的行政色彩,存在着权力寻租现象,第四方面是监管手段落后,制少科学的监管手段,监管效率低下,监管人员素质不高,缺乏专业的监管技术人员；第五方面是价格管制水平较低,企业与政府部门在价格的制定上进行博奕,导致价格不断上升,第六个方面是政府的服务总识差,缺乏法制观念,对于合同中的条款的变更利用行政权力强制变更,不尊重合同主体的平等地位。
为妥善解决上述监管问题,本文在分析英、法、美等国民营化进程基础上,借鉴英国、法国、美国行之有效的监管经验,针对目前行业监管存在的问题,建议从四个方面进一步完善监管模式,即首先解决监管机构监管领域过于分散,多头监管的问题,结合大部制改革,构建统一的独立的监管机构。其次通过破除陈旧的立法观念,尽快摒弃政治意识形态对立法的影响,在立法中体现竞争的原则,尽快出台《城市水业法》,同时加快实施细则的制订,以确保政府部门依法监管,城市水业经营者依法经营,消费者依法维权。再次明确监管内容,从规划、市场的准入和准出,水质和价格的管制几个方面加强对投资人的监管,其中城市水业经营者的选择,为选择合适的经营者,建议通过综合评审法确定,即在考虑价格的因素上,还要考虑经营者的能力,资金实力等综合因素,价格管制上价格的调整除加强价格听证制度的建设外,还可以考虑通过定量的模型方式进行价格的调整,综合考虑电力、人工、税收等各方面的调价因素,确保价格调整的科学性,同时为通过竞争的方式促进经营者提高管理水平,提高生产经营效率,还可以通过价格上限法的竞争性定价方法,通过价格机制刺激经营者提高成本管理水平。最后加强城市水业经营企业的信息公开工作,通过社会中介机构及社会公众加强对监管者及经营者的监督,防止寻租现象的发生,确保公众利益不受侵害。