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目前我国正处在由管理型政府向服务型政府转变时期,行政模式由秩序行政逐步向服务行政转化。行政主体在行政行为方式上更加重视相对人的参与,注重听取相对人的意见,采取多种形式以达成行政目标,已经成为行政法治变革的主要特点,行政协议作为富有弹性的行政管理方式在行政实务中正在得到广泛运用。与行政协议在实践中的快速发展相比,我国行政协议的理论研究相对滞后,缺乏系统、成熟的理论,未就行政协议的概念界定、判断标准和类型范式形成权威、公认的通说,在概念的使用上也存在混乱。事实上,我国行政法学学术文献中很少使用行政协议概念,而是更习惯使用行政合同和行政契约两个概念,至今“三个概念”混用的现象也依然存在。2015年5月,新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施,行政协议概念首次在实证法层面受到了肯定,并被纳入行政诉讼的受案范围,同时施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条对行政协议的概念作出界定,但没有对行政协议案件的司法审查规则作出明确规定。由于行政协议理论和立法的缺失,长期以来习惯于以行政行为合法性审查为中心的行政法官,面对“爆发式”增长的行政协议案件,陷入了前所未有的困境。比如:什么样的协议是行政协议?什么样的行政协议纠纷属于行政诉讼的受案范围?如何定位行政协议与行政行为之间的关系?审查行政协议本身还是从行政协议纠纷中剥离出一个行政行为进行审查?是将行政协议诉讼作为一种特殊的行政诉讼类型,还是将其作为一般的行政诉讼案件按照基本的行政诉讼类型划分适用相应的审理规则等等。以中国裁判文书网2015年至2018年部分行政协议案件裁判文书为样本分析,可以看出,行政协议案件审理的过程和实际效果令人堪忧,对行政协议识别标准不一、受案范围狭窄、法律适用混乱、判决回应原告诉请不足等问题大量存在。可以这样认为,行政协议诉讼法定化结束了通过何种途径解决行政协议纠纷的争议,但行政协议案件审理的现状远未达到利用行政诉讼有效解决行政协议纠纷的立法预期,实务中出现了更多的争议,需要进一步研究解决。既然行政诉讼法赋予了公民、法人或者其他组织通过行政诉讼解决行政协议纠纷的权利,行政法官就有责任立足现有法律规范努力解决好行政协议纠纷,提升行政协议案件审理的质量和效率。提高行政协议案件审理的质量和效率,与其期待将来立法和理论的完善,不如结合行政审判的实际情况,暂时搁置与实务不太密切的理论争议,先解决好行政协议案件受理、审理、裁判各阶段的主要问题,就行政协议案件审理的基本思路和理念扩大共识,如此似乎更契合当前行政协议案件的实务需求。走出目前行政协议案件审理的困境,可以从三个方面着手:一是起诉条件审查适度宽松。在准确把握行政协议的概念的基础上,在行政诉讼的立案审查阶段识别各类“无名协议”时,基本符合行政协议形式要件,就可以认定为行政协议,若无明确禁止性规定,因其产生的纠纷就可以纳入行政诉讼受案范围,以拓宽行政协议纠纷的司法救济渠道;二是建立类型化审理规则。行政争议的类型化处理是现代行政诉讼制度发展的基本趋势,我国的行政诉讼制度已经具有类型化的趋向,行政法官要突破传统行政诉讼的行政行为合法性审查模式的桎梏,建立类型化规则,将行政协议纠纷纳入行政诉讼类型化处理的整体框架之下,按照属性和特点对多样化的行政协议案件进行分类审理,明确各类案件的审理规则和裁判方式,有助于形成无漏洞的权利救济机制,实现对行政协议更加全面的监督。三是优先适用行政法律规范。行政协议兼具行政性和协议性,对与一般行政行为没有太大差异的行政机关行使优益权等单方行政行为,可以完全适用包括行政诉讼法在内的行政法律规范;对行政机关在订立、履行、变更行政协议过程中的违约行为等,则在行政法律规范优先的前提下,参照民事法律规范的相关规定处理。