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社会影响评价在中国还是比较新的概念,其应用最先来自国际发展机构对中国的援助。其后中国也开始关注社会影响评价的应用和发展。实际上经济发展的现实不断提出了需要解决的社会问题,不同的学科在各自的领域做出努力,特别是经济学、社会学、人类学、心理学等学科,试图在理论、方法上能够解决发展的社会方面,甚至重新开始思考发展和如何发展的问题。社会影响评价最初的提出背负着多种期望,也就是成为能够综合运用多个学科的理论和方法的方法。当然这种综合一切方法的方法没有成为现实,而是逐渐依据具体的政策和项目不断发展完善。中国目前在不断加强对发展的社会方面的关注,这为社会影响评价的应用和发展带来了很大的空间。
在中国以往的政策、规划和各类项目的发展中,主要关注经济评价和效益评价,而缺乏对于政策或项目对社会方面造成的影响的评价。正是由于社会方面评价的不足,造成了许多社会问题,如新的贫困和不平等。特别是农村开发和城市发展过程中出现了比较集中的社会矛盾和冲突,这都和忽视项目的社会影响方面有关。虽然近年来在一些行业和部门如水利部门、建筑部门等已经开始设计和执行一定的社会影响评价,但是由于对社会影响评价以及如何执行社会影响评价的认识不足,以及其它种种原因,在实际执行过程中存在许多的不足。
本文尝试着补足这方面的不足。本文主要关注的是政策、项目的社会影响方面。只有解决了政策和项目带来的社会影响方面的问题,政策和项目才能顺利实施,最终才可能顺利地推进地方的经济和社会的发展。但是如何在政策和项目过程中引入社会影响评价,如何具体执行,是否可以完全参照国外的经验,还是要具体分析中国的国情,这都是应用中要考虑的内容。本文对社会影响评价的文献和一些国际经验进行了一定的梳理和分析,认为中国不能单纯的参照国际的经验,需要按照自身独特的社会经济的发展环境,执行富有中国特色的社会影响评价,也就是在项目嵌入与大众反应互动的框架下进行社会影响评,分析如何降低社会方面的影响,分析各方利益的均衡,最终促进政策、项目的顺利执行,并推动地方社会的发展。
项目嵌入与大众反应是中国场景下进行社会影响评价的两个重要的方面。项目嵌入是指项目的执行要嵌入于特定的社会关系结构中,项目的执行和持续的基础在于和社会关系结构的融合程度。当然社会关系结构在不断的发展和变化,政策或者项目作为外在刺激也在影响和改变社会关系结构。这个过程就是一个嵌入和发展过程。大众反应是指个人或群体对于项目和项目引起的变化作出的自觉或非自觉的反应,也就是个人或群体对待项目的态度和行为。同时,个人和群体可以通过一定的策略和方式参与到项目过程中,并形成新的规范或组织,进而更好地吸纳项目所带来的资金和技术以及新的机会。这就是自主反应过程。自主的大众反应表现为自主组织、积极的参与或者其他的集体行为。项目的设计和执行只有嵌入于地方社会关系结构,才能很好的利用和发展地方力量促进项目的发展和持续,避免项目过程中可能出现的风险。特别是在涉及公共资源的管理和控制的过程中,在嵌入的基础上才能更好地实现自主组织和管理。而且在促进自主过程的基础上才能更好的使得项目嵌入于地方的社会关系结构,也促进地方社会的发展。嵌入和自主是相互促进的过程,特别是自主的过程可以促进项目地区进一步的向外联合,或者实现与正式的制度和规则的整合。相反如果项目没有嵌入于地方社会或者过度嵌入,那么嵌入和自主过程就会面对许多的问题和冲突,或者说项目就存在许多社会风险。
在中国执行社会影响评价的中心问题就是如何解决项目嵌入和大众反应之间的互动关系。这个关系解决的好则中国目前的经济和社会的发展就顺利;解决的不好则要面对许多的社会问题。同时社会影响评价也适应了目前社会形势的要求,国家开始关注发展过程中带来的社会方面的问题,开始关注各个群体的权利,社会各群体也开始从自发或者自觉的角度关注自身的权利、利益和发展问题等。所以项目嵌入与大众反应的互动研究对中国当前的社会经济的发展有重要的意义。
本文具体研究由两大部分构成,其一是理论和方法的研究,其二是实证研究。
理论与方法研究主要是文献分析,也就是对国际上的研究进行综合和分析。参考国际的研究主要是因为国内在理论和方法方面均存在不足。实际上目前国内在水利项目、建筑项目、投资项目方面进行的社会影响评价研究也是通过一些国际机构资助下进行的研究,而且目前也在聘请一些国际机构帮助建立国内的社会影响分析或评价的手册。因此社会影响评价的理论和方法研究首先分析国际的经验和研究十分的必要。当然国际上对于社会影响评价的理论和方法也存在诸多的争论,可以通过这些争论更好的讨论如何应用到当前中国的政策和项目的社会影响评价中,也更容易把握关键的问题。
本文的第1章、第2章和第3章是社会影响评价理论和方法文献方面的回顾和分析。第1章导论部分主要介绍社会影响评价的概念、相关的基本问题和社会影响评价的一般发展过程。第2章主要分析社会影响评价的主要内容和社会影响评价的执行过程。第3章分析社会影响评价方法论上的争论并介绍一些具体方法、工具和技术。第4章是在文献文分析的基础上分析社会影响评价在中国应用的理论框架——项目嵌入与大众反应,即本文实证研究理论基础。
实证研究主要是对于作者参与调查的几个项目的分析,也就是2006年4月在河南对小浪底项目的调查,从2004年到2008年在内蒙呼和浩特市进行的内蒙古风情园项目的调查,2008年6月、7月在北京进行的京承高速公路项目调查。这里要提到是这三个项目中只有小浪底项目进行了社会影响评价,其它两个只是在项目过程中考虑社会因素的影响。本文不是进行全面的社会影响分析和评价,而是用项目嵌入与大众反应的框架分析是否解决好两者的=耳=动关系所产生的结果的差异。由于调查的项目都属于重点工程和项目,影响范围比较广,影响的群体比较大,持续的时间比较长,涉及的一些问题比较敏感,在调查和取得材料的过程中都遇到了许多的困难,只在小范围内进行了问卷调查,主要进行的是座谈会和个案访谈,以及收集官方发布的一些资料。依据对社会影响评价的理论和方法的分析,确定以项目嵌入与大众反应为主要方面分析这几个项目,也就是本文的第5章和第6章。
第5章主要分析河南小浪底项目,京承高速公路项目,在这两个项目中没有很好的处理好项目嵌入和大众反应之间的互动关系,最终没有实现各方利益的均衡;第6章分析内蒙的项目,在这个项目中项目嵌入与大众反应的互动关系在项目不同阶段有一定的变化,总体上是实现均衡的项目,并且地方社会也得到了一定程度的发展。这里所指的均衡主要是指在项目嵌入与大众反应互动的过程中,某一群体或集团在获得利益的过程中没有损害其他群体或者集团的利益,甚至是实现共赢或互赢。不论在这几个项目中最终是失衡还是均衡,核心的问题都是如何处理好项目嵌入与大众反应之间的互动关系。这是适应中国目前的社会发展所需要的社会影响评价的框架之一。
项目嵌入与大众反应是适合中国的社会影响评价模式,符合中国社会经济发展的现实,可以用于评价外部资金、技术、价值这些异质性要素介入地方社会结构带来的影响,以及大众对这些要素做出的反应。只有综合这两个方面才能很好的进行社会影响评价,实现各方群体的利益均衡,包括多种外部要素的政策和项目才能顺利设施,地方社会才能得到顺利发展。
中国是晚发外生型国家。政府是实际发展过程的组织者和参与者。为了加速实现发展过程,中央政府和地方政府通过一系列的政策和措施吸引资金、技术和文化价值的进入,并通过各种类型的项目具体实现。也就是说发展的过程是通过一个个项目推动的。外在项目的顺利实施和发展需要嵌入地方的社会结构,会对地方社会产生社会影响。同时地方各种社会群体和个人会对项目做出各种反应,进一步可能通过一定的自主管理和行动争取更多的利益,实现地方发展。由于中国的特殊的发展现实,地方的规划和发展需要大量的项目的嵌入。同时社会形势已经发生变,政府在支持个人利益的丰张。个人的利益观念也发生了变化。土地等公共资源的项目建设过程中更加容易引起一些社会问题和矛盾,需要很好的协调项目嵌入和大众反应之间的互动,实现最终的均衡。
项目嵌入与大众反应的核心问题就是在两者之间寻找一个均衡点。在这个均衡点上,项目可以顺利地实施,大众也接受项目带来的各种变化,并做出积极应对,促进自身、项目和地方社会的发展。否则,项目不能顺利实施,甚至被否决,大众也可能成为利益上受到损失的群体,地方社会也可能失去发展的机会。那么如何才能找到均衡点?如果在项目过程中,面对利益上的对立和冲突,如果大众要求超过了项目可以支持的程度,项目得不到大众的认可,也可能无法进行。相反如果项目提供的补偿或者支持不足以弥补对大众造成损失,或者不足以支持社会生活的重建和发展,那么项目最终的发展会受到影响,大众也不会成为发展中的受益者。那么如何协调项目嵌入和大众反应的互动才能达到一个均衡的过程,使得总体利益或者某个群体利益的增加不损害其他群体的利益?均衡的过程是个动态的过程。在不同的时期人们所接受的均衡点是不同的。在现代化早期,大型项目能够得到大众的认可和支持。但是随着现代化建设的推进,社会环境的变化,观念的革新,以及法律法规的完善,在发展过程中开始关注大众的利益,大众也开始依据项目的情况做出一定的反应。但是如何达到均衡?为了推动现代化建设,各种政策和项目还是要不断地嵌入到地方社会,那么地方社会如何做出反应是在合理的空间内,既能推动项目建设,又能保护大众的利益?这两个方面在建设过程中都不能偏废。既不能为了项目建设而忽视大众的利益和反应,也不能无条件的满足大众的所有要求而影响项目的建设。这需要多方面的讨价还价才能实现,也需要在法律法规上不断地完善。总之对于中国当前的政策和项目建设来说要在项目嵌入与大众反应的互动框架下进行社会影响评价。这是目前适合中国的社会影响评价模式。
论文有许多不足之处,对于国际社会影响评价的发展不能在理论和方法上进行全面的概括,对于在中国的应用也只能以项目嵌入与大众反应作为分析的框架,没有建立更一般的理论和方法框架。在应用这个框架进行具体项目的分析过程中,由于调查资料的限制,不能应用这个框架进行完整的社会影响评价,而只使用来进行分析。这个框架的适用性还需要在实践中进一步检验。