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近来,国家对林业重点工程重视不断增强,投资不断加大,林业重点工程实施已经取得了令人瞩目的成绩,但同时也出现了很多问题。2007年,国家林业局党组提出了“全面推进现代林业建设”的总体思路,而林业稽查工作是林业工作的重要组成部分,在林业整体工作中占有着重要的地位。目前,林业稽查工作主要以资金稽查为主,为保证国家资金能够准确、及时到位,用得准,用得对,也制定了有关林业工程资金稽查的各项规定、办法措施等,林业重点工程资金稽查制度已经逐渐完善并走向正规,并切实的为保障林业重点工程建设顺利实施发挥着积极作用。作为新时期林业跨越式发展的物质载体,目前,六大林业重点工程已经进入到实施的中期阶段,建设已初见成效,从总体上来看,全国生态恶化的趋势已经基本得到遏制。但是,通过近几年的林业工程稽查来看,虽然在资金的下拨和使用方面已经把好了关,但是在现实的工程实施中,除了存在资金的违规违法使用、贪污腐败现象以外,还有一个值得注意的问题,那就是由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费。这类问题在林业工程中屡有发生,而实际上它所带来的危害有时却更甚,占用了大量的财政资金,但是却带不来任何效益,也不能给老百姓的生活带来实惠,无法对整个国家的经济建设起到促进作用,实际上就是一种资源的浪费,还会给国家造成不同程度的损失。近年来审计署、国家发改委、财政部对林业工程资金的审计、稽查、检查和行业内部开展的稽查情况来看,形势是不容乐观的,还存在诸如工程资金政策设计缺陷；工程实际投入与规划任务不一致；计划下达和资金拨付相差滞后,未按基本建设程序办事,未经批准擅自调整更改投资计划,违规截留、滞留、抵扣工程资金、挤占挪用串用工程资金等等问题1。因此如何能客观、准确反映工程运行情况和实施效果；如何确保林业重点工程资金的安全和有效,资金使用的效率性,管理的效益性；如何评价工程最终产生的效果和工程所带来的生态影响,己成为当前亟待解决的问题。目前,有关林业效益稽查方面的主要问题归纳如下:如何能够在保证资金正确有效使用的基础上,使出效益,用出实惠；如何提高资金使用的效率性和效益性；如何及时改善工程进行过程中的相关问题；如何评价工程产生的效果与生态环境之间的关系;如何总结工程实施中的经验和教训等。这些貌似不以为然的情况,又成为了林业工程实施中的新问题:如资金到位但是却挪作他用事后才被发现；项目运行前没有做好整体规划待资金到位后发现该地区并不适合该工程的实施,或者做了规划进行审批但是工程进行过程中却发现由于各种因为该项目无法继续,导致造成严重损失；抑或是资金到位工程进行,但是由于在工程进行过程中没有及时发现某些问题,导致在工程结束后并没有得到预期的收益等,这些都是在近些年的林业资金稽查工作中发现的,但是由于资金稽查大多是在工程结束之后,而且也没有相关的规则办法,查出了问题也没有办法解决。这种情况着实是摆在林业工程稽查工作者面前的一个重要问题。因此,林业重点工程效益稽查制度的建立显得非常必要。
本文先阐述林业重点工程效益稽查制度建立的相关理论源起,由此,通过在工程资金稽查的实践过程中发现的实际问题阐述建立该制度的必要性。要建立效益稽查制度,首先要明确效益稽查的概念,本文由独立的单词含义,进行科学的组合和阐释后,得出林业重点工程效益稽查的概念,在明确概念之后,其中主要论述了林业工程效益稽查制度建立的基本前提和原则,随即论述由效益稽查而衍生出的效益稽查体系,在这一体系中包含了效益稽查的对象、效益稽查的具体内容、效益稽查的指标体系、效益稽查的权重体系。这四个方面基本明确的概括了林业工程效益稽查的内容。
接下来进入实际操作阶段。效益稽查是与资金稽查相呼应的一种林业系统内部的对于工程实施情况的监督手段,由于林业稽查办公室并没有立法权,因此,本文所提到的建立效益稽查制度中的“制度”并非“制度”其广义的概念,即在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系,更准确的理解是其狭义的概念,即要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,逐渐成为一种日常规范。当然,制定一种制度,对经济效益将起到一个不可忽视的作用。因此,本文在用实际案例诠释效益稽查的过程中,更偏重于使效益稽查成为林业工程实施监督手段和狭义上的制度规范。具体阐述了效益稽查的具体方法,指标确定,评价体系以及权重分析等。以京津风沙源治理工程和南方某市的重点火险区综合治理工程为主要个案,较为直观的阐述了在效益稽查的实际操作过程中出现的问题、需要注意的问题和可以借鉴的经验。
全文采用定性分析与定量分析相结合、理论研究与实证分析相结合、静态分析与动态分析相结合等方法,对林业重点工程效益稽查制度的建立进行全面系统的研究。最主要的研究方法是采用理论和实践相结合。全篇大量使用了真实个案,这些是作者在林业项目工程稽查第一线工作多年以来的积累,从中发现了一些问题,但是由于体系的不健全,成为遗留问题或不了了之,当然,也有一些值得借鉴的方法和经验。在阐述理论的过程中,以这些案例作为依据进行分析,论据充分,同时,结合了数据分析、表格、对比比较、数学公式等多种方法进行分析和阐述,更为全面深入且密切结合实践,可以说是对林业重点工程效益稽查制度建立研究内容的丰富。
林业六大重点工程是实现林业跨越式发展的主要手段,本文关于林业重点工程的效益稽查论证的还很浅显,通过实证加理论的研究方式,希望本文能够对林业重点工程的效益稽查制度建立起到一定的借鉴作用,更希望从文中吸取一些经验和教训,对我国现代林业的发展,对生态环境、人民生活水平、经济社会效益等的提升起到一定的作用。