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从20世纪后期开始,人类从工业社会进入了后工业化社会,社会的高度不确定性和高度复杂性特征突显。社会不确定性因素的激增使政府事务日益增多,随着政府职能的扩张,政府不再是有限的政府。从第一次经济大萧条开始,出于满足社会需求的目的,政府自己开始生产政策,从而弱化了议会的权力。但是政府制定政策面临了一个严峻的问题,政策在议会中产生需要经过“议”的民众表达过程以形成公共性的政策,政府则省略了关键的民主过程直接制定政策。因此,政府设定政策面临自我价值规范的问题,从这个意义上来讲,政府制定政策就意味着它具有了自主性,政府演变为拥有自主性的行动者政府。行动者政府需要服务价值理念的支撑,所以管理型政府模式向服务型政府模式转型。政府模式的更替意味着政府的治理观念、职能特征、体制制度、行为模式等整体性范式的转换与演进,在所有涉及的因素中,政府中的“人”是实现政府形态成功转型的核心因素。因为,只有通过行政人员的工作行为,政府中的体制才能运转、政府职能才能体现；只有行政人员履行政府所制定的任务,政府中各个组成因素才‘具备实践意义。正因如此,有关政府行政人员的研究资料较为翔实,但对大量研究成果进行分析后。我们可以发现,大多学者采用实证主义方法论,对如何完善规范行政行为的制度进行分析。本文试图打破控制行政行为为问题导向的研究模式,本文采用规范性研究方法对行政人员个体的价值层面进行了深入探讨。由于价值从属于抽象的概念范畴不便于分析,个体角色的自我认知是价值的具体载体。角色指个人在社会关系位置上的行为模式,它规定一个人活动的特定范围和与人的地位相适应的权利义务与行为规范,是社会对一个处于特定地位的人的行为期待。也就是说,角色决定了个体应该承担什么样的社会责任,正是由于个体担负了某种社会责任他才拥有了自我的价值观念。所以,本文选取角色作为分析问题的切入口,对在政府模式转型背景下的行政人员角色嬗变给予讨论。管理型政府的行政人员为了实现执行任务的使命,他们扮演了执行者角色。服务型政府行政人员为了实现社会合作治理的目的,则需要由具备自主性的行动者角色行政人员来承担政府职能。本文选择了行政人员从执行者向行动者的角色转型为研究主题。也就是说,服务型政府要发挥引导型职能,必须需要有与政府模式相匹配的行政人员支持,管理型政府所培养的执行者角色行政人员俨然已经无法担此重任。执行者角色的行政人员具有服从命令的特征和工具理性的人格,他们只需根据命令执行任务即可。服务型政府由于职能的扩张,行政人员所承担的社会事务逐渐增加,被动的执行已经不能践行政府的服务职能。因为,高度复杂性的社会使得政策、法律不可能穷尽所有复杂性因素,行政人员必须具有面对具体情况具体分析灵活行动的能力。高度不确定性的特征使得政策预见变得越来越困难和不准确,提前预测的政策不能确定行政人员将要面对事实的处理方式。所以,为了适应服务型政府模式的职能需求,行政人员必须经历从被动的执行者角色向主动、积极的行动者角色演化的过程。为了形塑行政人员的行动者角色,我们的视线不能再停留在如何控制行政行为的思考层面,制度本身就只是是一种手段而不是目的,我们需要突破制度控制行为的思路。我们试图展开逆向思维方式来解决规范行政行为的问题,即,从对行政行为控制的导向转向赋予行政人员自主性以合法性,我们的关注点在于如何在行政人员自主性画板上涂上服务性质的色彩。规范行政人员自主性需要放在服务型政府的框架内寻找思路,新的政府组织架构要取代官僚制组织形式。随着网络技术的日臻完善,人们的线性沟通方式变为四通八达的网络式互动,科层组织形式也随之转变为无边界的网络虚拟组织形式。在新的组织形式里,行政人员的行为被放在了更为广泛的合作体系之中,行政人员的行为不再仅仅是为了执行政策和服从上级命令,他们的行政行为需要得到合作治理体系中社会他者的承认,这种他者的承认激励行政人员建构起个体的主观责任意识和自我反思能力。总之,只有通过建立完善的行政生态来形塑具有责任意识和道德感的行政人员,才能真正实现行政人员从执行者角色向行动者角色的转型。