论文部分内容阅读
我国城市化的快速发展带动了建设用地的快速扩张，同时也伴随着土地粗放利用、耕地保护受威胁等问题。国家因此提出节约集约利用土地的政策导向，以期提高城市建设用地的利用效率。工业用地是城市中心区低效用地的典型，投入产出低且环境污染严重，由此成为地方政府推动土地节约集约利用的主要治理对象，工业用地退出逐渐成为热点。近几年来，工业用地退出在实现城市中心区土地资源配置效率提升的同时，也出现了越来越多的矛盾，例如企业参与积极性低、谈判难、企业权益受损等，较大程度上阻碍了城市土地向利用效率更高的使用者手中流动。为了破解上述难题，土地供给矛盾严重的城市开始创新工业用地的退出模式，自主改造、创意产业、公私合营等模式纷纷涌现，有效的解决了一些退出难题。在此背景下，有必要对工业用地的退出机制进行系统的研究，梳理现有退出模式的产生和发展规律，比较不同退出模式的特点，为工业用地退出的顺利开展提供支撑。 已有的对工业用地退出的文献分为企业迁移、城市更新和产业用地布局调整与老旧工业区改造研究三部分。三部分都对其各自领域内的问题进行了深入的研究，但是，系统地研究工业用地退出机制的学术成果为数不多。工业用地退出与企业迁移、城市更新、产业用地布局调整的研究有相关性，但却和每一个领域都存在差异，不能简单地将各领域的研究成果堆积在一起作为工业用地退出机制的研究成果。因此，本文利用Williamson的社会分析框架为基础，将工业用地退出机制的研究分为制度环境、治理结构和资源配置效率三个层面，分别对工业用地退出的形成与发展，退出模式的比较分析和退出中的资源配置效率进行了研究。 制度环境层面，本文将工业用地退出的发展分为四个阶段:1954-1987之间的计划经济时期，工业用地退出完全由政府控制;1987-2001土地有偿使用改革阶段，市场机制逐渐在工业用地退出中发挥作用;2001-2008土地出让制度完善阶段，政府实现了经营性用地出让的统一集中控制，加上土地储备制度的形成，最终形成了现有工业用地退出中的政府收购模式;2008年以后，国家鼓励加强土地节约集约利用，自主改造模式、创意产业模式和公私合营等新模式不断涌现，为工业用地退出的改进提供了可借鉴的路径。 工业用地退出模式的选择就是治理结构的选择，也是制度安排的选择。在介绍不同退出模式的基础上，借鉴奥斯特罗姆评价基础设施制度安排的评价标准，设立总体绩效标准3个指标，间接绩效标准21项指标，对四种不同的退出模式进行了绩效比较。比较结果发现:政府收购模式效率低，公平性中等，适应性较好;自主改造模式效率高，公平性和适应性为中等;创意产业模式效率高，公平性差，适应性高;公私合营模式公平性高，效率和适应性中等。 资源配置效率的分析先是构建了工业用地在工业和商服业两部门之间配置的二元配置模型，在此基础上对影响工业用地市场化配置的因素进行了分析。分析发现，工业生产外部性的忽视和土地出让价格的“双轨制”导致了更多的土地留在了工业部门，分别造成了工业用地退出的滞后性退出Ⅰ和滞后性退出Ⅱ，扣除这两部分滞后性退出即为能够有效实现资源配置最优化的有效性退出。在环境治理和土地利用结构调整的压力下，政府会利用行政手段强制性退出工业用地，退出的数量即为工业用地的矫正性退出。在政府垄断工业用地退出路径的情况下，补偿价格的提高会减少商服业用地的最佳均衡配置数量。 根据以上的分析结论，本文解释了城市中心区部分工业用地配置中的“市场失灵”现象。工业用地的实际边际收益能力高于商服业用地是工业用地能够在城市中心区存在的主要原因。在不压缩工业用地边际收益曲线的情况下强制退出工业用地，即实行矫正性退出，虽然有利于实现工业用地退出的最佳均衡数量，但却是以工业用地的效率损失为代价的。以此为基础，本文提出在政府收购模式下可行的调控方式:以压缩工业用地边际收益能力为目的的手段:包括征收排污费、提高工业用地用地成本、稳定收购补偿价格等;提高商服业用地边际收益能力的补贴手段;压缩工业用地边际收益能力和提高商服业用地边际收益能力同时进行。第三种手段在实践中的可行性更高。 最后，本文以江阴市为例，具体分析了政府收购模式在实践中存在的困境。在梳理江阴市工业用地退出的政策演变和治理效果的基础上，对其存在的问题进行了分析。江阴市工业用地退出最主要的问题是退出模式单一造成的资源配置效率损失、资金压力大和政府调控手段低效等问题。此外，还存在专项规划缺乏、引导功能不足，权益保障不完善、权属不明晰等问题。结合上文对工业用地退出模式比较和资源配置效率的分析，对工业用地退出机制的改进提出了建议:采取多样化的退出模式，拓宽政府资金来源;制定工业用地退出专项规划，加强规划引导;保障退出主体权益，建立增值收益共享机制;完善工业用地退出机制的保障措施。