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我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,每年因灾害造成的直接经济损失达上千亿元。特别是2008年以来我国连续遭受了雨雪冰冻灾害、512汶川特大地震、玉树地震以及舟曲泥石流等特大自然灾害,人民群众的生命财产遭受了巨大的损失。大量的救灾资金起到了关键作用,同时也成为社会广泛关注,政府高度重视的公共管理课题。因此研究特大自然灾害的救灾资金筹集、决策、使用、管理和监督等问题有着重要的决策参考作用。现有关于救灾资金管理的研究侧重于救灾资金单一使用的操作层面的研究,缺乏深层次的理论探讨,无法形成较为系统的理论框架和模型,是公共危机管理理论目前的缺陷。
救灾资金不同于一般的财政转移支付,具有自身的诸多特点,同时又涉及到多个参与主体,形成了一个资金筹集、决策、使用和监管的政策网络格局,这一特点决定了对于特大自然灾害下的救灾资金监管的特殊性。文章围绕我国特大自然灾害救灾资金管理和监督问题,在大量救灾资金监管一线的调研基础上,通过对四川汶川大地震个案研究,描述我国政府特大自然灾害救灾资金管理的现状,分析存在的问题及原因,并运用应急管理理论、供需理论、多元治理、委托代理、博弈等理论,分析救灾资金的管理和监督问题,提出完善我国政府特大自然灾害救灾资金管理和监督机制对策。
文章主体分成四个部分:
第一部分重点分析了我国巨灾风险的现状,指出地震、洪水、台风、滑坡、泥石流是我国面临的主要巨灾风险。第二部分,分析了救灾资金特点和需求,然后从理论上分析了救灾资金在救灾过程中的变动规律和特性,从灾害发生的规律角度,对救灾资金和物资形态的需求做出了比较分析。同时,对救灾资金的供给随着灾害的社会影响度变化而变化,从而得到了关于救灾资金供需曲线图。并且还对我国目前的救灾资金的管理的筹集、分配、使用和监督各个环节进行了描述。第三部分,从多元治理机制思想出发,描述了救灾资金的供给者来自于企业、民众、社会及政府财政等,呈现出参与多元化,监管多元化,解释了资金使用者面临的策略行为与多元监管、多委托人之间发生着博弈,构建了多元治理监管思想,并且运用一个多委托人的共同代理模型,对救灾资金的多元化治理进行深入分析。再者,通过对中央与地方政府之间的基本关系的分析,得出地方政府与中央政府的监督博弈模型。第四部分,着重分析我国的实践评价,分析救灾资金管理机制的现状及存在的问题,对四川汶川特大地震救灾资金的管理效果及存在的问题做出案例描述,并结合全文的分析,提出了完善我国政府特大自然灾害救灾资金管理机制的对策。