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社会保障是国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。在人类历史上先后出现了以稳定社会秩序为目的的近代社会保障和以保护公民生存权为目的的现代社会保障（我国的传统社会保障和新型社会保障都属于现代社会保障）。从世界范围来考察，在社会保障的产生和发展过程中，政府始终发挥了并在持续发挥着至关重要的作用。政府为什么要介入个人的生活领域，建立社会保障呢？本文从宪法学和行政法学的角度，通过考察近代社会保障和现代社会保障的产生和发展过程，分析各国政府在社会保障中的职能。在借鉴其他国家经验的基础上，我国政府应当建立适合本国国情的社会保障体系，构筑全民生活安全的网络，从而切实担负起保护公民生存权的法定职责，保障人人都能在有尊严的前提下充满希望的生活，为社会经济的持续、可健康发展创造和谐的社会环境。 全文共分为五部分: 一、社会保障行政的宪法与行政法基础。近代宪法确立了宪法和法律至上原则，建立有限政府，以此来保护公民的财产权和人身自由权利。在近代宪法之下，政府通过行政管理保持社会秩序的稳定，主要履行了规制行政职能，旨在为社会经济的发展创造相对安定的社会环境，政府没有保障公民基本生活的法定义务。而以1919年德国魏玛宪法为标志的现代宪法规定了公民的社会权，导致行政职能的转变，伴随着行政国家的出现，行政职能从传统的规制行政发展到规制行政与给付行政并存，给付行政成为现代国家保护公民社会权的重要方式，作为给付行政之一的社会保障行政更成为政府保护公民生存权的基本职能。从规制行政到给付行政，表明行政的目的已经从着重维护社会秩序转向既要保持社会稳定，又要保障公民的基本生活，并通过促进社会经济的发展来逐步提高公民的生活水平。 社会保障行政要依法进行，国家通过建立法治主义的制约机制，对社会保障行政进行必要的控制，来保护公民在社会保障领域中的权利。政府开展给付活动，必须要有一定的界限。(1)社会保障行政首先要保障公民的基本生活。社会保障是建立在工业化和城市化基础上的，改变了原来以家庭为主的生活保障方式，政府主导建立社会保障，应当满足公民的医疗、养老等基本生活需要，确保公民生存权的实现。(2)社会保障行政要鼓励公民的自立。社会保障只负责满足公民基础性的生活需求，政府不能过多地介入公民的个人生活和生产经营活动，否则包揽过多就会阻碍他们的积极性和创造性，遏制他们的创新能力。社会保障行政应当尊重公民的自立，培养他们自主发展的能力。只有在公民的个人生活和生产经营活动陷入困境时政府才会给予必要的帮助，政府主要承担补充性的责任。(3)社会保障要与社会经济发展水平相适应。社会保障行政要量力而行，给付能力不能超越社会经济发展的水平，因为社会保障行政是以财政做后盾的，超越社会经济的发展水平，就超出了政府的承受能力，就会给国家的发展带来负面的影响。公民对社会保障的需求是刚性增长的，会随着经济的发展而水涨船高，公民需求的无限增长和政府的有限给付产生了矛盾。社会保障行政要坚持基础性的给付标准，只有给付与社会经济的发展水平相适应，才能保证对整个社会持续而稳定地供给。 二、近代社会保障中的行政职能。近代社会保障产生在资本主义自由竞争阶段，英国和德国是近代社会保障的两个发源地，两国都采用立法的方式建立社会保障。17世纪初英国因发展资本主义经济开展圈地运动，大量的农民失去土地后涌入城市沦为贫民，为了防止贫民因为极端贫困铤而走险，威胁统治阶级的社会秩序，1601年英国政府推动议会颁布了《济贫法》，建立了近代社会保障，政府采用济贫的方式，通过社会救助来满足城市贫民的最低生活需要，保持社会秩序的稳定;而德国的近代社会保障则采用社会保险的方式，在19世纪后期德国政府在首相俾斯麦的领导下相继提出了工伤事故保险法案、疾病保险法案和退休金保险法案，并且推动国会表决通过，从而在世界上最早建立了较为完备的社会保险制度，政府通过医疗、工伤和养老保险，安抚工人阶级，满足工人的基本生活需要，为发展经济和对外扩张创造条件。在自由国家时期规制行政是政府的主要职能，宪法没有规定政府保障公民基本生活的义务，两国政府都将社会保障作为推行对内对外政策的一种手段，公民没有向政府请求保护其生存的权利。应当说政府在这一阶段的作用是被动的、消极的。 三、现代社会保障中的行政职能。进入20世纪以后，保护公民的生存权成为政府的法定义务。在继续开展规制行政活动的同时，给付行政成为政府的新职能。各国政府纷纷向议会提交法案，通过立法建立了以保护公民生存权为目的的现代社会保障，来为公民提供基本的生活保护。政府负责建立社会保障的具体制度，提供财政支持并且管理社会保障。尤其是在二战以后，欧洲部分国家建立福利制度，为公民提供“从摇篮到坟墓”的全方位的生活保护。发达国家介入公民个人生活领域的程度越来越深，在经济高速增长时期福利水平日益提高，到了70年代，随着经济增长的趋缓，高水平的福利成为各国政府的沉重负担。从80年代开始各国都进行改革，努力调整政府的支付水平，从按照需要给付转变为按照支付能力给付，并且通过创造就业机会，提高就业率来保持公民较高的生活水平。 四、我国传统社会保障中的行政职能。新中国成立以后，代表全国各族人民根本利益的共产党致力于消灭剥削，消除两极分化，建立社会主义制度，构造一个公平的社会，努力提高人民的生活水平，为此在城市尽快实现社会主义工业化，并在农村建立集体经济，逐步形成了二元化的社会结构。政府基于国家主义和集体主义的传统，以计划经济为支柱，建立了以城镇职工为主要保障对象的传统社会保障，并从50年代开始进行调整，在城市统一退休制度，调整公费医疗和劳保医疗制度，并且逐步提高职工的社会保障待遇，尽可能地满足职工及其家庭的基本生活需要;在农村建立合作医疗制度和“五保”制度，利用集体经济来满足农民的医疗、养老等基本生活需要。但是由于严重依赖于计划经济体制，政府在传统社会保障中包揽过多，在60年代末又取消了社会保险的统筹制度，将社会保障变为单位保障，造成给付的不公平。在计划经济时期，由于生产力发展水平的限制，无论在城镇还是农村，政府都给予了较低水平的给付。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，传统社会保障失去了原有体制的支撑，不得不进行改革，政府需要建立适应社会经济发展要求的新型社会保障，来满足人们的生存需要。 五、我国新型社会保障中的行政职能。宪法在公民的基本权利中规定了退休制度和公民有获得物质帮助的权利，在2004年宪法修正案第23条又规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，国家就承担了保障公民基本生活的义务。政府作为国家意志的代表，理所当然就要担负起保护公民生存的法定职责。社会保障诞生在西方国家，这些国家通过立法机关建立社会保障的法律体系，行政机关负责执行法律。通过立法明确政府的职责，确保政府能够履行法定的义务，这是西方国家的共同特点。我国同样注重社会保障的立法，和西方国家不同的是，基于本国的政治传统，我国自建国以后一直都是通过行政立法建立社会保障的，国务院作为社会保障行政立法的最重要的主体，制定了涉及社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等方面的行政法规，国务院主管部门和省级人民政府也在各自的权限范围内制定了行政规章，这些行政法规和规章构成了我国目前社会保障的法律体系，成为社会保障运行的基础。 在借鉴欧美和东亚国家社会保障经验的基础上，我国政府必须立足于社会主义初级阶段的生产力发展水平和人口状况，坚持“低水平、广覆盖、多层次、统筹结合”的基本思路，来构建适合本国国情的社会保障体系。这个体系以社会救助为基础，以社会保险为重点，以社会福利和社会优抚为补充。在这个体系中，既包括资金方面的给付，又包括政府和社会提供的各种服务，不但能够满足人们的物质需求，而且能够实现人们的精神要求，从而构筑起保证全民生活安全的网络。在这个安全网中，政府通过发挥社会救助的基础性功能，来满足贫困人口的最低生活需要，通过社会保险来解决人们的基本生活问题，通过社会福利和社会优抚来改善和提高人们的生活质量。在注重解决城镇居民生活问题的同时，政府通过建立新型合作医疗并积极探索适应农村需要的养老方式，逐步解决农民最关心的医疗和养老问题。 西方国家的社会保障有雄厚的经济基础作支撑，而我国的经济基础则非常薄弱，因此归根结底，发展是解决公民生存问题的关键，政府只有通过大力发展经济和文化事业，不断创造物质和精神财富，才能切实保障公民的基本生活，进而逐步提高公民的生活水平。