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本课题在综合同类研究成果的基础上,充分借鉴中外学者的研究方法,运用法理学、法政治学等研究方法,首先对公众参与的含义进行了相关阐述与辨析,然后基于法理学的视角对公众参与进行了解读和阐释,认为参与不仅是民主社会中公民有权行使的一种政治行为,而且更应当是公民的一项基本的宪法权利。一切政治活动和公共政策形成过程必须以对公众参与权利的反映和实现为其是否正当合法的判准。其次,本项目还从价值分析的角度对公众参与的工具价值和本体价值进行了若干分析,并得出结论认为,无论从Max Weber所言之价值理性还是功效理性的角度来说,公众参与均是一种值得追求的价值。最后,本项目立足于平等有效地实现公众参与权这一价值目标,充分探讨了公众参与权的若干实现机制。具体来说,除本部分“导论”外,本研究共分为以下四章,其主要研究内容如下:
第一章:“公众参与的含义”。本章主要对公众参与以及与其密切相关的几个概念如政治参与、公民参与进行了相关的阐述和辨析。
对于公众参与的范围,本研究认为它至少包括以下几个层面的参与。第一是“政治层面的参与”,主要指政治参与;第二是“利益政治的参与”,主要是指不同主体参与因利益纷争而引起的公共活动;第三是“社群政治的参与”;第四是“社会参与”。
本研究从法学角度将公众参与界定为公民、群体或有关组织所应具有的参加管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的一种基本的宪法性权利。
第二章:“公众参与的法理分析”。本章运用法理学分析工具即权利/义务与权利/权力等框架对公众参与进行了相关分析。首先从对古希腊政治生活的描述开始,然后认真分析了近代西方启蒙思想家的主张,再次结合西方资产阶级革命胜利后颁行的宪章及第二次世界大战后的联合国公约,阐述了公民政治参与权从道德权利到法定权的发展历程。本章还从义务角度对公民参与进行了分析。研究认为,与其他个体性权利不同,除具备主体性权利的个体属性以外,公众参与还具有其独有的公共属性与公共功能。由此,本研究亦认为,基于“功效理性”的立场,现代民主社会的维续当然离不开必要的公民美德。从此意义上说,参与也是公民向国家践履的一项神圣的政治义务。不过,这种意义上的义务并不存在相对应的权利主体,只能理解为一种伦理学意义上的德性义务,因此,它不具有冲淡或消减参与作为公民的一项基本权利之道德意涵。
从马克斯·韦伯对权力的理解,本研究认为作为一项公共权利,参与权还具有的权力的特征,它不以个人意志为转移,也不一定需要国家法律规范的认可,因为它本身即是一种力量(power),不管国家实定法(或者国家权力)是否承认或认同,它均会遵循其自身的运动规律而发挥作用。
第三章:“参与的价值与功能”。本章首先分析了现代政制对民主的背离以及参与权被虚置的现状。然后从工具价值与本体价值两个层面对参与的价值与功能进行了阐述。研究认为,公众参与不仅具有理性化、合法化、学习功能与促进公民共同体的功能(工具)价值,而且作为人类尊严的重要体现和实现个人自主性的重要手段,它本身即是一种不以“功效理性”而论价值的“价值理性”,这也是参与的本体价值之所在。
第四章:“公众参与权的实现机制”。本章是整个研究的重点,主要探讨公众参与权的若干实现机制。首先,笔者借助西方社会学理论中的Empowerment一词和政治哲学中的Empowerment of the Public(或Citizen Empowerment)一词,并赋予其在汉语世界的双重命义即“赋权激能”,“赋权激能”的第一层含义是“赋权”,即官方在实定法中对公众参与权(或公民权)进行认可,并赋予(而不是“给予”或“赐予”)公众相应的一系列权利;第二层含义是“激能”,指政府应设法激发公民的潜能与热情,使之消除政治疏离感和无助感,积极参与公共生活,不致使其权利陷入“休眠”状态。
笔者认为,参与权的有效实现,并不能通过简单的“赋权”或“激能”就能完成,它需要一套健全的配套机制方可达到真正的效果。基于此,本研究提出了公众参与权的实现至少需要如下的制度机制作为保障,而本章正是在对以下机制进行深入论述的基础上而予以展开的。
(1)前提性制度:包括信息公开制度和利益组织化制度。
(2)程序性制度:如均衡合理的利益代表机制,理性的协商机制,完善的程序机制和理性的决断机制。
(3)支持性制度:包括参与途径保障制度,“平等武装”(equal armed)制度和技术理性支持制度。
(4)救济性制度:包括监督保障制度,司法救济制度和少数利益保护制度。