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今人耳熟能详的“邮政”,在清代随时势和社会变迁而产生重要变化,古今涵义形似而实异,制度嬗变过程滞重而艰难。
清代“邮政”之设,以“置邮传命”为根本宗旨,同时具有传递政令舆情、维系朝政运转、宣上德以敦教化、整饬吏治等多种重要的政治功能,曾为清朝统一广阔疆域和管理逾亿人口发挥过重要作用。通过对“邮政”的强调,朝廷不仅训谕官员如何不逾规制地地使用资源紧缺的驿站,更使其成为肃清吏治、培养能员的重要途径。故传统“邮政”的涵义,重心在“政”,惟有政通人和,方能国泰民安。
清代驿传体系因政而通邮,故以传递军报朝令为主旨,并不为平民带运信件。而因民间商业来往而兴盛的信局,虽可为平民传书带信,但在费用与带运区域上均有局限,故使用人群亦有所限制。不过,相较于公文传递由邮驿统管的单一途径,私信的带运方式则五花八门,从官员的私信入驿,到专差带信、托客代寄,并不统一,信件的安全、速率与寄达范围缺乏统一的管理标准与保障体系。
自1834年律劳卑在广州设立大英邮局,到工部书信馆在各口岸寄递体系的成熟运转,以及游历官绅及媒体对新式邮政的鼓吹,国人开始对新式邮政制度有所了解和向往。更重要的,是新式邮政以“裕国便民”为号召,不仅迎合深受赔款之累的清廷在“开源”上的需要,亦适应逐渐“开眼看世界”的国人在追寻新知上的渴求及维护利权的期待。不过,尽管“裁驿置邮”的建议在时人议论与报刊评论中出现已久,但新式邮政的开办却举步维艰,从提议到开办历时三十余年,其间受到诸种因素的制约:
一是不同观念之间的冲突。传统邮驿制度与民信制度分立,官民的递信渠道不一,官府秉承“不与民争利”的原则,由民间自办各种递信机构。而在新的邮政制度之下,官民递信机构合一,其制度内涵却与传统对“邮政”的认知有较大冲突,成为清廷官吏反对开办新式邮政的理由之一。另一方面,驿传与军报安全息息相关,一旦官民邮递机构合为一体,如何保证各类机密文书安全快捷地递运,不仅成为“裁驿置邮”中官员最为关注与最具争议的问题,也是新式邮政难以两全的现实障碍；
二是不同利益的矛盾。清末递信机构众多,除官方的驿传体系及民间的信局机构外,鸦片战争后出现的商埠邮局及客邮机构,亦拥有相当庞大的客源及各自的利益追求。而在新式邮政开办之后,所有的邮递机构势必统一在大清邮政的管理之下,机构被撤、人员被裁、原有利源被截流,自然引发彼此间的明争暗斗。而这种复杂纠葛的利益争夺,明显减缓了新式邮政推广的速度；
三是不同系统的整合。以置邮传命为目的的驿传、以营商递信为宗旨的民信局、以及主要为在华洋人服务的商埠邮局和客邮机构,其设立宗旨各有不同,而递信方法、邮路设计及交通工具亦各有差别,对于局所员役的培训、规则约束更是差异甚大。在大清邮政建立以后,通过降低信资、兼并局所、加入邮联等办法,以期统机构而专职权。因此涉及诸多人事、利益纷争,其间错综交织的矛盾与纠葛,充分体现制度转型中的复杂面相。
随着新式邮政制度的确立,不仅影响了清末官制改革的职能安排,亦对社会风气产生潜移默化的作用。1906年设立的邮传部,是第一个以管理新式邮政为专职之一的中央部院,在收回邮政及裁驿置邮中,其与海关、陆军部的互动与反复角力,充分体现了制度转型中的人事、利益纠葛。而普罗大众逐渐熟悉使用新式邮政后,虽然在寄递书信上更为便利,却也引发匿名信控等新问题,并在清末革命风起云涌之际,为进步信息的传递提供了一条可供利用的渠道,随着革命宣传的深入,又改变了民众的国家、民族、权利等观念。清末民初的知识与制度转型,就在相互影响之中推动深入。