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军费是清代国用开支的大端。清朝肇建,在边疆地区驻扎了大量军队,居重以驭轻。由于清代疆域辽阔,各省经济发展极不平衡,上述重点驻兵省份大都财单力薄,无力供应本地驻军的全部经费。清廷通过以有余补不足的方式,将富裕省份的一部分财赋转输不足省份,以弥补边疆省份的军需缺额,是为协饷制度。
酌盈剂虚的财赋转输手段可以追溯到北宋,当时即已出现调剂各地财赋的军需供应方式——“支移法”。迨至明代,军需协济已经充分展开,形成了多种饷糈供应办法。然而,上述做法多为经验层面的操作,缺少规范与制约。清朝统治者救弊纠偏,建立了一套章程详备、职责分明、考成有据的军需转输机制,使得饷需供应的运作变得有条不紊。清代前期,经济逐渐恢复与发展,国用充裕,给转输财用提供了坚实的基础。协饷制度在充分保障军需供应的同时,也为维护国家安全和巩固统一发挥着积极作用。
道光末年,清廷面临外患内忧,经历着数千年未有之变局。太平军起义引发的大规模军事行动导致清政府财源枯竭,军需供应紧张。这样的局面不仅制约着军事进程,而且直接影响着王朝统治秩序。在这种情况下,清政府不得不大力开拓财源,允许各省督抚和各路将领“就地筹饷”。这些措施的推行在一定程度上缓解了度支压力,对军需供应和协饷运作有积极意义。此间,督抚将领大肆搜括民财,百般扩展饷源渠道,打破诸多朝廷规制,屡见不鲜。相关史实及数据表明,协饷制度并未因咸同时期频繁的战事与危象而走向衰落或瓦解,相反此期协饷规模远高于承平之时,恰恰凸显了协饷制度在挽救清朝统治方面的重要作用。而各省在战事急迫之时努力筹措和解送饷需的事实也正好说明,咸同时期因军务紧急而由清廷下放给直省的各种权力,并未脱离皇权控制范围,亦未造成真正意义的“督抚坐大”与直省财权独立等情况。直省督抚仍在王朝体制内行使职权,承担责任。清朝统治依然具有较强的控制力与凝聚力。
同光时期,随着军务活动相继结束,清政府开始对战争期间的各种权宜做法进行调整,主要通过裁减兵勇数目、重新确立协济关系和变通解饷方式等措施来收束和变通成同以来的制度变化。不过,时移世易,兵勇饷需已无法规复旧制,加上协济关系的扩展,导致饷需消耗增加,协饷规模和实际解饷数额比咸丰以前还要庞大。
光绪甲午以降,清朝财政收支差距拉大。面对赔款、练兵和新政的重重挤压,协饷运作举步维艰。在以中西来区分新旧的新政时代,改革原有财政体系、引入西方财政制度成为朝野各方共识。清政府计划以清理财政为初基,建立预决算制度,进而划分国家税与地方税。这些举措对协饷制度的走向有直接影响,清政府打算藉由划分国家税与地方税来明确军费开支的承担者,确立新的协济关系。然而,计划尚未及落实,清廷即在辛亥革命的冲击下覆亡,协饷改良被迫终止。
总而言之,协饷制度是清代吸收历代王朝统治经验的集大成之作,它完全根植于我国传统文化的土壤。从朴素的以有余补不足的观念到酌盈剂虚的制度创造,协饷制度曾在有清一代发挥了自己独特的作用。民国建立后,承继清季财政改革的余绪,引进了西方近代财政制度。协饷制度虽退出历史舞台,但中央对地方的补助仍在继续。今天,我国财政制度中的转移支付制度也与协饷制度颇有相似之处。