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政府和议会之间的立法互动关系是一个重大的宪政和立法课题。本文分别运用规范和经验的研究途径，从静态的制度规定、动态的实际运作、以及规范性评价三个层面，重点研究政府在现代议会立法中的功能角色。 本文研究发现，自二十世纪以来，西方国家议会与政府之间立法互动关系经历了“议会主导”向“行政主导”的转变，尽管议会在宪法和理论上的地位并未发生大的变化。这种转变主要是因为议会和政府在应对不断变革中的现代社会的立法需求的能力上的差异。20世纪以来，现代西方社会的立法需求急剧增加、立法问题趋于复杂化、专业化和技术化、社会关系的流动性变大、以及社会问题更具紧迫性。这使得具有集体合议性、代表性、公开性和非专业性的议会难以适应，而具有等级性、次代表性、封闭性和专业性的行政机关则具备应对现代社会立法需求的各种挑战的潜质和优势。 就中国而言，建国后第一部宪法就确立了全国人民代表大会在立法中的绝对支配性地位。然而，在政治现实中，全国人大的宪法地位从未真正地实现过。自80年代改革开放以来，人大的立法地位有所提升。但是，直至目前，国务院在与全国人大及其常委会的立法互动关系中，仍然处于主导地位。出现这种现象的原因极具国情特点，如中国共产党高度集权的一元化领导方式、缺乏民主法治传统的政治文化、超常规发展经济的迫切要求、高度集权政治体制下行政权长期独大的历史惯性、人民代表大会制度本身的缺陷与不足。 在运用宪政民主的基本价值标准、产生良法的能力的标准、和实效标准等三个标准评价这种现象时，论文认为政府主导议会立法，尤其是授权立法，具有降低立法的民主合法性、导致行政专权、瓦解法治和侵害人权之虞;政府和议会在结构及运作方式上的差别，致使议会难以制定出具有可靠信息基础、及时、融贯、有效和回应性的良法;行政机关虽可以其资源优势高效率地立法，却又难以确保立法的民主性，并有滥用权力的危险。实效的考察也确实证明了，行政主导议会立法是利弊兼呈的。由于中国民主法治传统的缺乏和民主宪政制度的不完善，国务院主导全国人大立法现象和授权立法活动对民主宪政价值具有更大的危险性;全国人大及其常委会的立法审议和监督能力更低;行政立法的民主性更难以保障。中国立法实践中出现的立法冲突、部门利益本位、对公民的权利和自由的漠视等现象就是明证。 为了扬长避短，充分发挥议会和政府两者各自的立法资源优势，在当代条件下，西方国家议会，在统一地掌握立法最终审议和控制权的前提下，越来越采用各种更灵活的立法形式，而且越来越重视其民主监督功能的发挥。因此，议会立法正从“主动型”向“应对型”转变，即向“政府提议（执政党的选举承诺和政策主张），议会议决的立法模式”转变;政府在议会立法中扮演着主导或者领导角色，而议会越来越重视对立法的民主监控。为此定位，西方各国，一方面，强化政府立法的民主保障，加强对政府立法的监督和控制，以协调其立法民主与行政效率的动态统一;另一方面，改革和完善议会制度，以实质性地强化其立法审议和立法监督能力。 在当代中国，国务院与全国人大之间立法功能关系的重点在于，确保全国人大最高国家权力机关的宪法地位的实现，不仅在法律上，而且要在事实上。在国务院与全国人大及其常委会的立法关系上，确保后者对前者的优先性、主导性和最终的实际控制性;全国人大及其常委会可以通过授权、框架立法等更灵活的方式行使立法权，但更应适度限制行政立法干预社会生活的广度和深度，并确保对政府立法的民主性的有效监控。为此定位，必须规范党与人大的关系;加强对政府立法的民主保障和监督控制;改革和完善我国人大立法制度，实质性提高立法审议和监督能力。