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基于多重原因的驱动,多数国家对金融消费者权利的保护一直不尽如人意,这些因素包括:金融机构霸权、金融产品外部性以及信息不对称导致的金融消费者的弱势地位；金融领域的复杂性；金融监管当局的忽视。它们使得消费者权利在金融领域难以得到有效保护和申张,由此形成了消费者保护的洼地。次贷危机如同一场考试,无论美国模式还是英国模式的监管都没有在消费者保护上顺利过关。危机以惨痛的代价唤起了金融消费者的权利意识,促使各国藉由监管干预和强化金融消费者权利保护,从而改变金融机构与金融消费者之间的力量失衡。在实践中,以美国为代表的若干发达国家业已勾画出了较为完整的金融消费者权利保护监管的基本脉络,并对金融监管的内容和模式产生了全球性的示范效应和带动效应。伴随与此,笔者认为,现有的知识储备捉襟见肘,难以对包括我国在内的各国监管实践的完善带来较充分的理论支撑,但建构金融消费者权利保护监管基本框架的时机已经成熟。在此背景下,本文试图建构这样的一个框架体系,并以此为依托,完善我国的金融消费者权利保护监管体系。
为此,本文的写作依循“理念——主体——客体”的研究进路:首先论证建立和完善金融消费者权利保护监管框架在金融监管理论上的必要性与可行性；其次阐明金融消费者权利监管主体的设立思路和理由；最后指出该监管框架的客体即监管对象,也即金融消费者权利的内容及其边界。其中,在理念部分,笔者主要采取法经济学分析范式,对监管动因、监管目标与监管规范做了阐释；在客体部分,笔者将金融消费者权利界分为实体权利和程序权利两部分,前者又依消费者需求与监管价值取向的不同进一步界分为基础性权利保护监管和交易性权利保护监管。在本文中,后者即程序权利保护监管主要涵盖金融消费者的非诉讼程序保护,如此安排主要囿于篇幅与研究对象所限:金融行政权与司法权的划分是一个需要另文阐述的议题,且金融监管对诉讼程序之影响较为赢弱。
具言之,本文的全部内容依下述结构安排铺展开来:
一、理论准备。阐述了本研究的现实意义和理论背景,厘清了消费者、金融消费者、金融消费者保护和金融消费者保护监管等下文重点讨论的核心概念。其中,基于权利保护的角度,本章结合了经济学和法学双重角度给出了消费者概念,将特殊弱势群体纳入金融消费者范畴,而且采用“实质自然人”原则,把自然人简单集合形成的小机构亦纳入金融消费者范畴。此外,本章指出,金融消费者保护是消费者保护在金融领域的延伸,具有群体性保护和对弱势群体保护的双重性质。金融消费者保护监管是以安全、公平和消费者福利为价值取向,建立相应的监管系统,最大限度地提高消费者效用,以对社会总福利作帕累托改进。在当下,金融消费者保护监管较金融审慎监管发展为慢,即使在G30中,建立金融消费者保护监管体系的国家也不多,故建构和强化金融消费者保护监管实践与相关研究显得非常必要。
二、法经济学分析。通过佩尔兹曼模型,解释了政府为什么要对金融消费者保护进行监管,揭示了金融消费者保护监管背后的政治原因。同时通过对监管目的的经济学分析,发现监管目标的实现需要金融审慎监管的配合,但是由于市场缺陷和系统性风险的不确定性,消费者效用提高的幅度也不确定。本文还指出,金融消费者保护不可能统一立法,为此根据权利保护位阶的不同,监管规范分布于宪法、消费者保护基本政策法和金融法规,这些监管规范分别对消费者的基础性权利和交易性权利进行保护。
三、监管主体。金融结构决定监管结构,监管结构又影响金融消费者保护监管主体的形成。在伞状监管模式下形成的多个监管主体是美国金融消费者保护失败的主要原因。目前发达国家的金融消费者保护监管主体具有合署机构和专门机构两种形式,各有利弊。根据监管主体必须具有独立性、协同性和有效性原则,建议我国设立专门性的金融消费者权利保护监管机构,以避免职责不清,效率低下的问题,同时整合金融消费者间接保护方式,即促进竞争,为监管主体增加监管能力,提高金融消费者保护效果。
四、监管客体。客体分为基础性权利保护和交易性权利保护。基础性权利保护即保证客户获得足够的基本金融服务,即消费者作为社会成员应当享有账户服务、基本保险服务、消费者教育等,属于消费者福利；金融监管机构为了提高金融包容性,对通用的金融监管标准进行修正,从而形成金融包容性例外监管。但金融包容性例外监管会影响金融安全和利率管制,为此,我国不应简单地采用例外原则监管,而是通过推动主流金融体系微型金融的发展、采用分类的资本监管原则、研发风险防范方法并采用激励方式以提高金融的包容性。金融教育是全面提升金融消费者保护效果的重要途径,但是目前发达国家的金融教育中存在单边化教育和伪教育的现象,单边化教育使得消费者权利意识不足,而伪教育纯粹是为了金融机构做营销宣传。为此,我国的金融消费者教育应将金融教育作为一种公民基本技能教育,强化消费者权利意识教育,同时通过软法,促进行业公会的金融消费者教育功能。
虽然金融消费者的交易性权利在金融领域都体现为财产权,但是并非所有的权利都可以根据市场中的“商谈伦理”和私法约束而实现,为此,出现了公法俘获,即采用公法调整消费者和金融机构的法律关系。如果仅仅因为强调或藉口消费者交易性权利的“私性”,将使得消费者保护处于零散而无力的状态。故金融消费者保护的强化就成为国家通过公权力进行的二次制衡过程,从而使得消费者交易性权利得到救济。本文依次对消费者的四个交易性权利进行阐述。对于安全权的保护分为存款资金的安全和非存款资金的安全,围绕存款资金安全形成的存款保险制度是消费者安全权保护的核心,但是各国目前的存款保险制度普遍存在着排除部分消费者、排除消费者部分利益和忽视存款保险公司本身安全的问题。我国正在建立的存款保险制度不仅要强调消费者保护功能,同时要强调国际协调以减少对消费者的排除。非存款金融资产的安全是个相对安全的概念,金融消费者并不是不能承担风险,而是承担合适的风险,相应地采取适格性监管,即“玩家分级”以保证非存款金融资产的安全；但是适格性监管并没有运用到信贷领域,使得次贷危机前掠夺式贷款大行其道。尽管欧盟和美国非常重视隐私权,保护隐私权的各项制度比较完善,但是9.11以后反恐力度的加强带动了反洗钱制度的发展,使得个人隐私权保护受到了冲击。同时隐私权保护与信息披露协调困难、隐私权保护的合规成本过高、这些都使金融机构怠于执行隐私权保护的相关制度。为此,我国首先应确立隐私权保护的标准和范围,在此基础上,通过金融机构的内控和完善征信系统来保护隐私权。作为知情权保护制度的信息披露优于其他监管手段,但是该制度偏向金融审慎监管和专业客户,为此,完善我国的信息披露时要突出面向消费者做些改进,例如比较信息的披露、金融消费者保护状况报告制度和主动提示制度等,这是对消费者知情权的一种强化保护。为了实现金融交易的公平,一方面针对金融机构的过度推销行为实施冷却期制度；另一方面针对金融格式合同广泛运用的特点,根据合理期待和显失公平制度来实施对金融合同条款控制。针对合同条款控制的困难,建议通过金融机构承诺机制来作为一个重要辅助措施来保护我国消费者的公平交易权。
五、非诉讼程序保护。民事诉讼程序产生了对消费者的实质不平等,为此各国采用了廉价、简易的非诉讼程序(ADR),以实现消费者保护的廉价正义。非诉讼保护包括金融监管机构的监督、调解和仲裁、金融巡视员制度,在对非诉讼保护方式的比较中,金融巡视员制度是一种比较成熟、效果较好的ADR,但是我国没有巡视员制度的传统,设立专门的调解机构比较符合我国的国情,但是金融巡视员制度运行的一些方式方法值得借鉴,以完善消费者的非诉讼程序保护。
本文最后对全文进行了回顾和总结,并对未来金融消费者保护监管的趋势做了展望,并明确了进一步研究的方向。