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在一个由多级政府构成的国家中,处理好中央与地方政府的关系通常是一个重要的问题。政府将财政作为调控经济的重要工具和手段,在“以政控财、以财行政”的相互作用下,财政关系是中央与地方关系的最好缩影。调整好中央与地方政府间财政关系,一直以来是中国政府非常重视的问题。
本文研究将中央与地方政府财政关系追溯到两千年前的封建中国,是因为中央与地方政府关系是一个历史的范畴。尽管任何一段历史都有着它不可替代的独特性和不可重复性,但其在处理中央与地方财政关系时有许多共性、规律性的东西。自建国以来,中央与地方财政关系数经变化,经历了建国初期的统收统支,八十年代以来的分灶吃饭,以及1994年实行的分税制。在现阶段,如何完善分税制,使中央与地方财政关系更顺、财政职能更好地在行政组织系统内部得以科学的配置,是我们正在面临的一大难题。改革路径的选择是历史在起作用,中央与地方财政关系的调整与历史密切相关。建国以来我国中央与地方财政关系的形成及演变受到过去的影响,同时也限制了当前改革路径方式的选择。我们只有在了解了两千年来中国中央与地方财政关系变动的规律及轨迹,并加以反思,结合当前的社会条件、经济情况、政治形势等进行分析,才能对今后的发展方向有所了解。
本文构建了中央与地方财政关系的理论框架的基础上,梳理了中国封建社会中央与地方财政关系及其变迁历程。通过考证,在充分掌握资料的基础上,利用经济学分析方法对两千年来中国政府间财政关系变迁规律及其制度成败和经验教训进行总结,并加以提炼,力图煮海为盐,去粗取精,做到以古喻今,反思历史给现实以借鉴。文章分为九个部分：
第一章是导论,提出选题背景和意义以及文献综述,说明研究方法和思路以及创新、不足之处。
第二章是关于中央与地方财政关系的基本理论框架,是后文论述的理论基础。主要对中央与地方财政关系的研究内容、模式的选择以及中央政府与地方政府的行为等进行分析,既是后文论证的理论基础,同时也对后文的研究内容起到限制约束作用,使文章的研究有的放矢,具有针对性。
第三章论述秦汉时期中央与地方财政关系。这是中央集权财政关系的起点,秦朝实行中央集权是历史必然。分封制不利于实现全国之统一治理,而郡县制却正好相反,有利于中央集中全国财力物力以实现国家统一和政治稳定之目的：两汉时的郡国并存及其后的削藩过程,无一不透露出其政治统一之目的。与此相关的是,郡县制下的中央集权的财政体制影响了今后两千余年的中国历史。
第四章论述了唐朝中央与地方财政关系。以安史之乱为转折点,前期财权高度集中于中央,但安史之乱使这一形势发生了转变。中央政府与地方政府在衡量各自的成本与收益后,最终实施了两税法,而中央与地方的财政分配关系也从高度集权向上供、留州、送使的三分方式转变,地方拥有了较大的财权与财力。唐朝末期是一段中央与地方争权的时代,中央政府通过改变两税三分法的规则、分配数量等方式向地方收权,而地方政府也相应采取了应对措施以维护到手的权益。最终在地方强权的制约下,中央试图集权之措施最终以失败告终。
第五章分析宋朝高度集权的财政关系。在宋朝,无论是经济还是政治,都是向集权这一目标行进。宋初,通过削减方镇的军权、行政权、财权等方式向地方收权,同时又通过设转运司制约一路财政以实现集权目的。到北宋后期及南宋,中央仍然以集权作为其主要目标,从上供之初没有定额到有定额,再有朝廷封桩后第二征调系统的存在,再到多次增加上供额,实行无额上供及南宋时设置四大总领所搜刮地方财政,无不显示出中央集权之倾向。
第六章论述元朝复杂的中央与地方财政关系。主要对行省、腹里、各封王与中央政府之间的财政分配关系进行论述。重点在于分析以行省为枢纽的中央集权的财政关系。行省作为行动中的中央政府,凡钱粮、兵甲、屯种、漕运等事无不统之。通过行省综领督办,赋税在以行省为单位的地方与中央之间进行分配。
第七章主要论述明朝中央与地方财政关系。明朝一直保持集权于中央的财政体制。财政收入高度集中于中央,地方存在严重的财政困难。而在财赋的分配过程中,为使中央政府管理简化,主要以“侧面收受”的方式进行,但这一方式却加大了地方政府的困难及百姓的负担。
第八章阐述清代中央与地方政府财政关系。清前期财权高度集中,通过解款协款制和严格的奏销制以实现对各地财政的管理。但自1840年后,中央集权的财政关系开始瓦解,地方拥有较大的财权是从“就地筹饷”开始的。清末期则是中央政府不甘财权旁落而与地方进行财权之争。
第九章是对全文的总结,得出本文的几个论点。论点之一是,无论是中央与地方财政分配是集权或是分权,均是为了实现中央政治集权这一目的；论点之二是,中央财政压力是中央与地方财政关系调整的动因。当中央出现财政困难时,最常采取的措施往往是直接调整中央与地方的财政分配关系,将原属于地方的财政收入收归中央；论点之三是,中央政府通过监督、激励机制影响地方政府的行为,使其成为中央政府谋求财政收入最大化和实现政治稳定的工具。