【摘 要】
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随着中国经济社会的发展,以及精准扶贫、最低生活保障等救助制度的实施,对贫困群体来说,维持基本生存已不再具有威胁。但是,这并不意味着贫困的消失,贫困问题正在发生深刻的变化:绝对贫困逐渐减弱,相对贫困日益凸显。低保边缘群体与最低生活保障制度相伴而生,是一个分界不甚清晰的多样化、多层次相对贫困群体。运用全国统计年鉴数据及中国社会状况综合调查数据,估计城市低保边缘群体约占城镇总人口 15%,农村低保边缘群
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随着中国经济社会的发展,以及精准扶贫、最低生活保障等救助制度的实施,对贫困群体来说,维持基本生存已不再具有威胁。但是,这并不意味着贫困的消失,贫困问题正在发生深刻的变化:绝对贫困逐渐减弱,相对贫困日益凸显。低保边缘群体与最低生活保障制度相伴而生,是一个分界不甚清晰的多样化、多层次相对贫困群体。运用全国统计年鉴数据及中国社会状况综合调查数据,估计城市低保边缘群体约占城镇总人口 15%,农村低保边缘群体约占农村总人口 10%,其数量远高于低保群体。低保边缘群体处于贫困救助的夹心层,不只收入在低保线边缘,而是在整个社会关注度、扶贫政策、社会保障制度的边缘,低保边缘群体只有更公平地分享社会发展成果,才能摆脱贫困。基于上述背景,本研究以青岛市低保边缘家庭为调查对象,在多维贫困理论和社会排斥理论的视角下,对低保边缘家庭的多维贫困状况进行分析,并借鉴社会福利政策研究框架对当前低保边缘家庭救助政策的供给要素进行评析,从而提出构建低保边缘家庭社会救助制度的政策建议。通过实地调研发现:青岛市以家庭人均收入不超过低保线1.5-2倍作为低保边缘家庭的界定标准,对低保边缘家庭的多维贫困测量主要考查了收入、健康、教育、基本生活质量四个维度及相对应的十个具体指标。在调查样本中有接近60%的低保边缘家庭在三个指标上存在贫困,在健康、教育、基本生活质量维度的被剥夺感相对最强,可见,若仅了解收入维度难以掌握该群体的实际贫困状况。低保边缘家庭的多维贫困表征及特点主要有:老年人比例高;患慢性病比重大;就业层级低,收入来源不稳定;家庭收不抵支现象突出,医疗支出占比高;缺乏向上流动的机会,贫困代际传递明显;面临沉重的心理和生活压力等。低保边缘家庭陷入贫困是经济条件缺乏、社会机会缺失、防护性保障不足、需求表达机制缺失等多个因素共同作用的结果。低保边缘家庭面临着多维贫困难题,当前救助政策供给现状处于地方“试验”模式,各地区在不同层面上开展低边家庭救助实践与尝试,东部省市政策创新较快,而中西部部分地区在许多方面还处于政策真空,由此带来的制度区域分割要求中央政府的顶层设计和央地责任的合理划分将成为可预见的趋势。通过对当前政策供给现状的梳理发现:低保边缘家庭理论上指的是家庭人均收入略高于当地低保线,不能被低保制度覆盖、遭遇生活困境而无力摆脱的脆弱家庭;从救助内容来看,医疗救助是低保边缘家庭救助项目中最常见的救助内容,教育救助、临时救助等在部分城市也覆盖到了低边家庭。这些政策在一定程度上超越了低保对象的救助标准、扩大了社会救助范围,也缓解了低保制度的“悬崖效应”,但“低保边缘”概念尚未进入国家层面的制度文件,救助政策较为碎片化。利用社会福利政策分析框架对政策供给要素进行分析发现:（1）从分配的基础要素来看,救助对象界定工具仅以家庭人均收入为指标,忽略了低保边缘家庭的多维贫困状况;（2）从供给类型要素来看,救助内容不全面,救助方式滞后且造血效果不足;（3）从输送系统要素来看,救助管理缺乏顶层制度设计,基层信息化经办能力不足;（4）从财务形式要素来看,央地责任划分不清,救助资金来源渠道少,救助维持在较低水平,难以满足低保边缘家庭的实际需求。救助主体单一下的财政约束、低保障标准下的救助覆盖狭窄、保生存理念下的救助目标弱化是造成救助不足的核心制约因素。基于上述分析及借鉴英、美、日等国的相关经验,本研究提出:在顶层设计层面,应遵循分配正义的原则,在加强立法、设置分类救助、促进造血功能、推动救助主体多元化方面进行提高,着力推进我国社会救助从政策型救助走向法治型救助、从管理型救助走向服务型救助、从生存型救助走向兼顾发展型救助、从政府救助走向多元主体救助的新局面。在政策执行层面,改变当前所有救助帮困政策高度聚焦低保群体的做法,将低保边缘家庭纳入到当前救助体系并保证其常态化,可以与低保制度整合为“低收入家庭支持制度”。制度框架要素主要包括:（1）在分配基础方面,应突破单一收入标准,多维指标识别救助对象;（2）在供给类型方面,增加公共服务平衡现金救助,扩展专项救助范围,设定合理的救助水平;（3）在输送系统方面,加强国家层面的制度供给,完善基层经办机制;（4）在财务形式方面,合理划分央地责任,多渠道筹集救助资金等。
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