论文部分内容阅读
我国处在城市化高速发展期,小城镇扮演着越来越重要的角色。国家把加强中小城市和小城镇发展作为城镇化的重点,健康的小城镇发展需要科学的小城镇规划指导。近十年来,江苏省的小城镇“土地城市化”速度普遍快于“人口城市化”的速度,在土地管理方面存在功能定位不准、建设贪大求全、土地利用总体规划和城市规划不相协调等问题。而且通过“乡改镇”等方式,片面追求、盲目攀比城市化速度,不顾实际地拉大框架,扩大用地使得城市化水平快速提高。规划用地指标是统筹城乡发展、集约节约利用土地资源的重要措施。《城市用地分类与规划建设用地标准GBJ137-90》是我国城市规划行业的第一部国家标准,该标准对于我国的城市规划建设事业起到了巨大的推动作用。随着《中华人民共和国城乡规划法》出台,《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》顺应而出,业内普遍认为该用地标准能够更好的适应城乡发展的需求。小城镇在不断发展的过程中,也使用类似城市的用地指标导控建设。目前小城镇层面的规划标准比较缺失,1993年发布的《村镇规划标准(GB50188-93)》已经废止,2007年发布的《镇规划标准(GB50188-2007)》也滞后于《城乡规划法(2008)》以及《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》,与城市的用地分类、标准体系相互脱节。笔者从业期间接触到的小城镇规划基本上使用城市标准。一是小城镇与城市指标对应,便于政府统一管理;二是小城镇层面的标准与当下的用地分类不符;三是控制性详细规划并无针对小城镇的规范标准。规划编制单位、城市规划行政主管部门以及当地政府,为了规划的上下贯彻,统一使用城市的标准编制镇的各项规划。然而,小城镇和城市在用地规模、功能构成、土地利用上均有较大不同,直接使用城市标准会带来一定的盲目性与随意性。比如城镇的定位和目标脱离实际;过度注重城镇规模的扩张;缺乏针对性,指标偏大或者偏小等问题。笔者在长期的小城镇规划工作实践中,发现较多规划用地指标没能在新一轮总体规划修编时实现的案例。因此,有必要检验并讨论城市规划用地指标在小城镇规划中的适应性。适应性来源于生物学,指通过生物的遗传组成赋予某种生物的生存潜力。具体包含两方面含义:一,生物的结构适合于一定的功能,结构与功能相对应:二,生物的结构与其功能适合于该生物在一定环境条件下的生存和繁殖。总结下来适应的三个表现为“本体存活”、“适应环境”、“能够遗传”。规划用地指标的适应性则表现在:首先,规划用地指标能够有效导控小城镇建设,满足节约用地的需要;其次,规划用地指标的结构合理,满足小城镇的各项功能需要;再者,规划用地指标对小城镇的发展有利,满足持续供地的需要。因此,小城镇规划用地指标的适应性是指规划用地指标与节约用地、结构合理、持续发展相适应的能力。本文对小城镇规划用地指标的适应性的讨论相应地从“规划用地指标的有效性”、“规划用地结构的合理性”、“土地持续利用的功效性”三个方面展开。笔者通过7年的从业经验,剖析5～10年的小城镇规划实践,并基于江苏省40个小城镇规划实例,通过两轮规划的现状与规划用地指标,分析江苏现阶段“人均用地”导控指标的适应性。文章分别从“有效性”、“合理性”、“持续性”三个方面具体分析规划用地指标的适应性问题,从而探讨江苏省的小城镇规划用地潜在的规律,检讨指标的适应性与否,为未来小城镇规划用地指标调整提供参照。文章提出江苏省小城镇规划用地指标的适应性结论:规划用地指标在小城镇的导控作用有所体现,特别是对新增建设用地以及建设用地结构的调整是有积极作用的;现阶段的小城镇难以实现用地更新;规划用地指标的导控作用存在差异性,用地指标宜差别化设置;小城镇人均用地指标的差别在于工业用地;小城镇建设用地结构存在特定规律,和城市有明显差别。同时,提出三条建议:规划用地指标宜多方法、差别化、有针对性地设置,本文提出平均值法、建设用地平均增长率法、新增建设用地控制法、综合法等方法作为参考;小城镇的建设用地结构应在城市标准的基础上有针对性地调整;现阶段小城镇仍呈粗放发展的态势,有效的导控手段可考虑在新增建设用地指标的控制、村庄工业的整理更新等方面。本文通过对小城镇规划用地指标的适应性进行深入分析,得出小城镇规划用地指标的适应性结论,并提出相应的改进建议。有利于增强小城镇规划用地指标的指导性和可操作性;有利于总结小城镇用地指标的潜在规律,为小城镇总体规划提供参考;有利于检测小城镇规划的科学性与合理性。