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农业补贴是一项政策。农业和农村的发展情况每年都在发生变化,因而每年的农业补贴实施方案都不尽相同。各地由于自然条件与经济发展水平的不同,补贴实施方案也有一些差异。可见,农业补贴是一种具有区域性、短期性的政策,是由国务院与地方各级政府共同制定的政策。政策属于软法,“软法亦法”理论已经在学界达成共识,为我们从法学角度研究农业补贴提供了必要性与可行性。农业补贴作为经济法激励功能的一种表现形式,通过财政转移支付给予农民直接的资金支持或其他利益,提高农民的种粮积极性,保障粮食安全,统筹城乡发展。但是,我国农业补贴制度存在很多弊端需要加以改革,同时,农业补贴制度的改革也是农村经济体制改革的重要内容之一。本文除引言和结语外,分为农业补贴制度之源起、现状、困境与出路四部分。第一部分阐释了我国实行农业补贴政策的内在需求以及农业补贴延伸的脉络。为解决农业生产的外部性问题,实行农业补贴能激励作为“经济人”的农民积极从事农业生产,维护国家粮食安全,实现农民增收与城乡统筹。2004年之前我国主要采取间接补贴方式,政府重点补贴粮食企业的购销差价,农民在流通环节间接受益。间接补贴方式的弊端在于粮食企业会产生很大依赖性,缺乏发展动力;传导链条过长,政府负担大而农民收益少;无法反应真实的市场供求,会扭曲农产品贸易和农业生产。因此,从2004年开始,我国采用直接补贴形式。第二部分就现行补贴政策的种类及其标准、补贴依据、发放程序等内容进行归纳。现行的与粮食生产直接相关的补贴种类有7种,具体的补贴标准,即每亩地补贴多少钱,由各省级政府自行制定。农业补贴依据的制定者是国务院及地方各级政府,财政部、农业部每年都要针对某种补贴制定年度实施方案,各省级政府据此再制定本辖区年度实施方案,这些文件是典型的因地制宜、因势而为的政策。领取农业补贴,首先由农民向村委会申报种粮面积与补贴金额,村委会审核公示后逐级上报给乡、县、市、省级政府审核,然后省级政府向国务院申报补贴资金,最后补贴资金层层下发到农民手中。第三部分基于现状的阐述分析其中存在的问题。各地的补贴实施方案以及每年的实施方案之间因为没有总体规划的指导,缺乏协调配合,尚未形成一个行之有效的系统。按照实际种植面积补贴的方式需要政府层层核实种粮面积,执行成本过高,使大量补贴资金流失于行政成本中;这种普惠制补贴方式对所有农民给予一样的补贴,无法引导农民重视生态效益,提高产品质量。补贴信息网迟迟没有建立,补贴的执行缺乏有效监管,截留、挪用、骗取补贴资金现象难以有效遏止。农业补贴管理部门分工混乱、部分职能有重合,补贴资金亦实行分块管理,这种管理模式涉及众多部门,需要各部门之间良好的协调配合,但实践中,各部门往往各自为政,导致政出多门,严重影响补贴效率。第四部分基于我国农业补贴存在的问题,提出改革建议。农业部应作为农业补贴的主管部门,配合国家的五年发展规划,由农业部下设的发展计划司每五年制定一次补贴方案,引入欧盟农业政策评估机制,多方主体参与听证、评估,制定出符合我国国情的科学补贴方案,每年再单独制定补贴年度实施方案,使补贴既有长期规划,又有短期安排。调整补贴结构,发展生态友好型农业,并借鉴美国有机农业经验,加大对农业高新技术的支持力度。借鉴欧盟“交叉达标”标准,改革补贴方式,以达到农产品质量标准和环境标准为补贴前提,不达标则不补或少补,引导农民重视生态效益,着力提高农产品质量;在此基础上,对达到一定生产规模的种粮大户加大补贴力度,鼓励发展规模经营。总的来说,现行农业补贴是一种普惠制补贴,这种“输血”式的补贴无法真正让农民致富,通过向“造血”式补贴的改革转型,引导农民重视生态保护,运用高新技术,提高农产品竞争力,才能增加农民收入,促进农村发展,打造现代农业。