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随着《纳税担保试行办法》的出台，学界对纳税担保制度的实行状况多了些许期待。然而在税务执法实践中，纳税担保制度使用的并不多。导致这一问题的原因主要包括：首先，现行法律法规只规定了纳税人提起纳税担保的权利，至于是否采用完全由税务机关单方面决定；其次，没有考虑到纳税担保变更的情形，一旦纳税担保人担保能力在纳税担保期间降低，就会影响到税款的安全征收；再次，忽略了纳税担保人对被担保人的追偿权问题；最后，纳税担保程序上过于简略，税务执法机关自由裁量权过大，不利于保护税务行政相对人的权利。针对上述问题，提高纳税担保制度的可操作性关键在于厘清纳税担保制度的性质，以此为突破口，对纳税担保制度实体和程序内容进行完善。