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正确认识集体土地所有权制度,并分析现有制度的缺陷,有助于提出变革和完善的科学方案,并对解决好“三农”问题和全面建设小康社会具有重要意义。因此,创新集体土地所有权,建立与农业、农村经济发展相适应的集体土地所有权法律制度,已经成为当前理论界和政府部门关注的热点课题。
我国集体土地产权制度是在土地改革和农业合作化运动的过程中逐步建立起来的,有着特定的形成过程和特点。从新中国成立到现行农村集体土地承包经营制度建立,我国集体土地产权制度的演变大体经历了四个阶段,即:变封建土地所有制度为农民土地所有制度的阶段,变农民土地所有制度为农民所有、集体统一经营使用的土地所有制度的阶段,变农民私有、集体统一经营使用的土地产权制度为集体所有、统一经营使用的土地所有制度的阶段,以及变集体所有、统一经营为集体所有、家庭经营的家庭联产承包责任制度的阶段。过去的集体所有、家庭经营的土地所有权制度主要以政策性文件的形式加以规定,随着国家依法治国战略的提出,集体土地所有制度不断通过立法被确认和完善,从而逐渐走上了法制化的道路。集体土地所有制度相关的立法具体包括集体土地所有权的主体制度、行使制度、流转制度和保护制度等方面内容。
我国现行农村土地所有权制度即集体所有、家庭承包经营的土地所有制度虽然被公认为中国近代农地制度变革成功的范例,曾极大地促进了农村社会生产力的发展,但随着市场化进程的推进、随着市场取向改革的全面展开和深入,其制度构建上的不完善和弊端已经明显暴露出来。在实践中,为克服现行制度的弊端,农村土地所有权制度在实现形式以及流转方式上出现了一系列自发性的制度创新模式。
从上述我国集体土地所有权制度的沿革与发展中可以看出,中国集体土地制度的变迁,基本上是沿着满足经济发展要求的方向发展的。农村土地制度的变革必须遵循生产关系,一定要适应生产力发展的规律,我国的集体土地产权制度改革具有典型的“路径依赖”特征;“同意一致性”是农村土地制度发挥效率的条件。总的说来,我国集体土地所有权制度中效率原则体现得不够充分,不效率的制度设计仍然很多,包括:集体侵犯农民利益的现象仍然存在;规定承包经营权为有期限的权利、不允许承包经营权的继承,使农民心存顾虑不愿意对土地做长线投资;不允许农民以承包经营权抵押向银行贷款,农民因缺少资金不能扩大再生产等等。这些不效率的制度设计阻碍了农村经济的快速发展。
现行的集体土地所有权制度有着多方面的缺陷,包括集体土地所有权性质缺乏准确界定、所有权主体不明确、客体范围不清、权能不全或者效力弱化等等。现行集体土地所有权具体实现制度,包括集体土地承包经营制度、集体土地建设用地使用权制度、集体土地宅基地使用权制度,也具有不同程度的缺陷。
学界基于对现行集体土地所有权制度缺陷的认识,提出了各种各样的改革思路和方案,其改革思路大体上可以分为两大类,一是取消或部分取消现行农村土地的集体所有。其具体主张包括:取消集体土地所有权,实行农村土地私有化;取消集体土地所有权,实行农村土地国有化;部分取消集体土地所有权,实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存、土地三元所有以及实行国家、个人复合所有制等等。二是坚持并完善现有的集体土地所有权,对其进行改革与完善。其具体主张包括从经济学角度提出的按照股份合作制改造、“淡化所有权,强化使用权”等方案以及从法学的角度按照总有、法人所有等不同模式对现行集体土地所有权制度进行改革和完善。
这些变革思路和方案从不同视角对克服我国农村土地制度的缺陷提出了建设性的意见,但本文认为,坚持并完善土地集体所有体制,是我国现阶段农村集体土地所有权制度的改革前提,取消或部分取消现行农村土地集体所有权的主张都不能成立。其原因首先在于:(一)造成我国农村土地集体所有权制度缺陷的根本原因不在于土地的集体所有。现有研究成果对缺陷的认识存在泛化和表面化的现象,性质模糊和主体不清不是现行农村土地集体所有制度的根本缺陷。造成现行制度的缺陷的根本原因在于对集体土地所有的法律构建和规制上的缺陷,其具体表现在:第一,现行理论与法律对集体土地所有权权利主体(集体)的定位存在偏差,未能将其界定为公法人地位,也未能认识其公法人所有权的权利属性。第二,未能准确认识和确立集体土地所有权的私权性质和地位,这是造成集体土地所有权权能不全的根本原因。作为公法人,尽管集体其组织机制受公法的调整,但集体享有的土地所有权是私法上的权利。集体所有权与国家所有权以及其他私法人所有权一样,都是平等的民事权利,他们应该具有相同的地位和内容,即对动产或者不动产的排他性占有、使用、收益和处分的权能。尽管国家可以基于公权力者的身份决定土地所有权的利用和流转方式,但是,对于同样用途的土地,在国家和集体之间不应该有所差别,此系集体土地所有权私权性质的要求。然而,在我国现行的集体土地所有权制度并没有贯彻集体土地所有权为私权、集体土地所有权与国家土地所有权平等的基本理念。
尽管农村集体土地具有特殊的功能,受到耕地保护、城乡规划、国家公共安全等公共利益的影响,政府确实有必要加以干预。但是,政府的干预应该选择更为妥当的方式,尤其是不能垄断土地流转“一级市场”,在集体土地上设立建设用地使用权的工作不能由政府垄断,而应当由集体自主出让。国家土地所有权也不应当具有集体土地所有权不同的优先效力,而应当是处于平等地位。关于农村土地的整体利用规划,可以由环保部门、国土资源管理部门等部门在集体出让土地建设用地使用权时,进行审批。第三,农民权利保障的缺失又是上述缺陷得以产生的重要原因,这种权利保障的缺失是我国法治水平低下所导致的。(二)我国农村土地集体所有是由其承载的社会保障功能所决定的。这种保障功能只有在土地集体所有的情形下方能发挥作用,不论是土地的国有化还是私有化都将使土地的保障功能丧失。(三)农村土地集体所有与国有化或私有化在制度变迁成本、约束条件以及操作上不具有可行性。
我们应当在坚持农村土地集体所有权的前提下,在准确掌握对造成现行制度缺陷根源的基础上,提出对现行制度加以完善的方案。本文认为,造成现行制度缺陷的根本原因在于现行法律对集体土地所有权权利类型尤其是主体定位、权利属性定位以及权利保障上的缺失,因而应该从集体土地所有权主体制度、权利内容以及权利保障等三个方面对现行制度加以完善。
集体土地所有权主体制度方面,集体土地所有权主体制度的构建应在确认集体公法人地位的基础上,按照目前土地所有的现状分别确立乡(镇)集体、村集体和村民小组集体的所有权主体的公法人地位,构建集体的组织和运作规则。具体包括:根据三级所有中各集体法人的不同类型设计不同的代表组织,以消除“主体虚位”的缺陷;为了克服“主体虚位”,应该在立法中规定集体法人的运作程序,包括各组织机构的职权、会议的召集程序、表决程序、少数派救济程序、日常事务执行程序及其监督程序等;应该对集体法人代表侵害集体土地所有权行为的监督预防机制和救济机制,包括建立集体法人的代表机构及其组成人员对其侵害集体权利行为对集体承担承担赔偿责任和集体成员代表诉讼制度。
集体土地所有权权利内容方面,必须实现集体土地所有权的私权化,解决集体土地所有权的权利残缺现象。本文结合物权法建议稿和《物权法》中集体土地所有权权利体系的内容,分析了《物权法》对土地承包经营权、集体土地建设用地使用权以及宅基地使用权的认识。
作者提出:在未来的立法中,应该拓宽土地承包经营权流转的自由度;赋予农村集体公法人自主出让土地建设用地使用权的权利;放宽宅基地使用权的流转;赋予农村集体对土地经营方式的选择自由;实现农村集体土地使用权流转的自主化;在积极规范土地使用权一级市场的同时,重点发展土地使用权二级市场。
集体土地所有权的保护方面,一方面应当对农村土地征收加以限制,一方面应当深层次贯彻《物权法》平等保护原则。第一,为了防止征收权的滥用从而保障集体土地所有权,应该严格限定公共利益范围,对征地进行合理补偿,健全征地程序,在征地过程中加强对征地实施过程监管。第二,关于《物权法》对集体土地所有权的规定,本文赞成对三种所有权分别立法的主体模式,认为《物权法》对集体所有权加以规定并没有违反宪法规定的平等原则,集体所有权方面的立法需要继续深层次贯彻平等保护原则,相关的集体所有权制度需要平等保护原则予以保障。