论文部分内容阅读
乡镇财政虽然是我国五级财政中最低层的一级财政，但它仍然是国家财政的有机组成部分，乡镇财政长期以来在基层政权建设、乡村经济发展和维持社会稳定等方面发挥了重要的功能。但是随着社会经济的发展和乡镇社会结构的变化以及利益格局的调整，自20世纪80年代开始，乡镇财政出现了新的矛盾和问题，这一切使我国在乡村治理中的乡镇政权面临着新的危机。本文在厘清乡镇财政制度发展与运行的基础上，进一步分析其存在的缺陷。其实乡镇财政制度隐含着一些制度危机，只是这些危机在税费改革之前并没有完全展示在世人的面前，且总是被乡镇财政制度本身的缺陷所掩盖。可农村税费改革其实是对广大农村各种矛盾和问题一次重塑和重整，几乎是一石激起千层浪，然而正是由于这次改革使得我国的乡村社会多年的沉疴泛起，从而在乡村社会中引起了又一次广泛而深刻的变革。本文分析认为在农村税费改革和乡镇财政制度本身缺陷的共同作用下使乡镇的财政困境空前地显现出来，乡镇政府更是负债累累，运转困难，而这又蕴涵着新的危机。 乡镇财政困境的明显地凸现，这深刻地影响着乡镇治理的状况。在财政困境下乡镇政府不仅不能提供满足社区居民需要的公共物品。相反在乡镇治理中存在着如下症状:公共物品制度外供给、供给不足与过度供给的同时并存;乡镇政府本身的负债累累与大量举债;乡镇机构的急速扩张和行政成本的高位运行以及乡镇政府在政绩考核机制的作用下预支政权威信等。所有这些症状又总是与乡镇政府的“经济人”特性相互缠绕在一起，无法真正地把两者分清，而财政的困境更是驱使着其“经济人”特性的外化。但不管怎样都必将迫使乡镇政府从制度外的渠道索取农业剩余来支持公共物品的供给，完成压力型体制下的政绩考核，化解乡镇债务和维持乡镇机构的运转。对于处于财政困境下乡镇政府由于长期存在着条块分割的体制性根源，其结果必然是人员超编和机构的膨胀。就乡镇政府本身而言，其内在的表现必将是其自利性的极度扩张，而外在的表现则是其政府行为的经营化，也就是说乡镇政府的自利性通过经营化表现出来，可见在乡镇政府的行为上出现了“目标替代”的现象，表现出明显的谋利倾向，甚至会演化为“谋利型政权经营者”。因此导致农民负担反弹的可能性隐患将始终存在，无疑这将使得旨在减轻农民负担的税费改革也将大打折扣。 本文分析认为处于财政困境下的乡镇政府，必然会从制度外的渠道来索取各种资源，这势必会造成在税费改革和免交农业税后农民负担的反弹，由于农民负担的反弹必然使得农民利益受损，农民利益的受损使得农民就有了强烈的利益表达需要，加上农民与乡镇政府之间处于严重的信息不对称以及农民组织化程度低、农民生产和生活的分散性，缺乏进行利益表达的政治组织。因此在农民利益表达渠道不畅、参政机制不健全等多方面因素的作用下，使得农民难以表达自己的意愿。当乡镇政府对农民进行制度外的索取时，农民在利益受损的情况下无法通过体制内的途径进行自我利益的保护，于是积累起强烈的不满情绪在正常情况下不能得到有效的排释和宣泄，一旦有外部政治动员或触发机制的产生，就有可能以非理性、难以控制的方式发泄出来。于是就发展成为非制度化政治参与，这是引发农村乃至整个中国社会不稳定的一个重要因素。而对于农民来说，当农民与乡镇政府发生冲突时，他们更多的是向上级政府投诉或上访等。因为对他们来说他们根本就不相信乡镇政府，他们认为上级政府是正确的政府、是公平的政府，所以当他们与乡镇政府发生冲突时总是请求上级政府来对他们与乡镇政府之间的矛盾进行仲裁。这样看来农民已经不再把乡镇政府看作国家行政管理体制的有机组成部分，乡镇政府已经失去了农民对它的最基本的信任，面临着严重的危机。它表明国家行政管理体制在乡镇政府一级断裂开来了。 从国家与社会关系的宏观视角来看，在当代中国国家与社会的覆盖面已经发生了位移，由传统的国家控制社会的状况到现在国家权力相对回缩和社会权力相对扩张的态势。而乡镇政府正处在这种“回缩”与“扩张”的边缘，在传统上国家设置乡镇政府是现代化进程中国家政权建设适应国家控制社会并从社会中汲取资源的需要，而现在国家政权建设在我看来已经走过了这个阶段，因此国家政权建设正面临着转型，它需要转向适应社会权利生长的新阶段，这表明国家公共权力在乡村社会应该有一个适合的边界，以更多地让位于社会生长的自主空间。因此这进一步为国家权力上收以实现乡镇治理模式的转换提供了良好的契机。 在乡镇政府自利性的高度扩张下，它必然按照自身“经济人”的特性异化来自上层的公共政策，使得公共政策严重地偏离了公共性，国家的政策意图无法传输到乡村社会，这表明乡镇政府是徘徊在国家政权与乡村社会之间并不断地以两边的名义来给对方施加压力，对上级来说，它代表着乡村社会并以此为筹码向国家要价;对乡村社会来说，它代表着国家政权，利用国家政权的名义对乡村社会进行制度外的索取，可见乡镇政府正是利用这双重主体“资格”既经纪着国家政权又经纪着乡村社会以期取得自身“经济人”利益的。这已经充分地表明了国家政权的内卷化。这在更深的层次上表明国家行政管理体制在乡镇政府一级的断裂。 一方面如果单纯地从乡村社会来看，长期以来我国乡村社会所能生产出供提取的农业剩余是十分有限的，它无法支撑着乡村社会中庞大的官僚机构和供养庞大的官僚队伍。另一方面，如果从国家决策来看，在层级过多、规模庞大的国家由于存在着信息的不对称和信息传输上的偏差，国家的决策已经严重地受到信息获取方面的限制等因素的影响，必然也会形成决策失误。因此国家的决策限度已经严重成为其治理乡镇难以逾越的藩篱，阻碍着国家意志在乡村社会化为具体的国家行为。相反随着市场经济的发展，公民社会的兴起，社会自治组织已经成为分散决策的有效途径。因此乡镇治理要顺应国家与社会关系的变化，将国家承担的部分职能转让给社会，让社会自主治理，并通过制度供给控制乡村社会，打破国家决策限度，实现乡镇的有限自治，才是合乎理性的路径选择。 财政困境下的乡镇政府从国家和社会两边都脱离开来并徘徊在两者之间且以对方的名义给另一方施压来满足其自利的动机，已经异化为一个具有明显谋利倾向的组织。这深刻地表明财政困境下乡镇政府不仅从国家行政管理体制中断裂开来，也从乡村社会中断裂开来，成为处在国家政权与乡村社会之外孤岛地位的游离状态并且获得了很大自主活动空间。既然乡镇政府从国家行政管理体制中断裂开来，我们再也不能把它看成国家行政管理体制的有机组成部分;既然它在乡村社会中不能得到认同，我们也不能把它看成乡村社会的组成部分。因此它已经很难承担起国家的公共责任，但是它的存在在表面上仍然代表着“国家”，是国家在乡村社会中最基层组织。因此对国家来说，它治下的乡村社会已经面临着严重的治理性危机，而这种危机的存在已经表明国家依靠传统的治理模式再也不适应新的社会需要。因此无论从供给还是从需求上来说，对于财政困境下乡村社会设置乡镇政府的治理组织已经显得多余，而对它的任何改造也因为隔靴搔痒而无济于事。因为它既然从国家行政体制中断裂开来，就应该将其撤消。正象一棵树的树梢从树干中断开一样，把树梢保护的再好，也无法挽回它要死去的后果，不如将其切除。那么在乡镇治理面临着危机时，就需要寻找适合的新型治理模式的制度安排，因此本文结尾提供了治理模式转换制度设计的初步构想。