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法律、法规的内容需要与社会的变化发展相适应,随着时间的推移,许多的法律、法规不再适应社会实际状况,这时便需要进行立法完善工作,法规清理是其中一项重要的制度。我国自建国后共计进行了11次集中清理,其中5次全面清理和6次专项清理,自《立法法》颁布之后,定期清理工作也在中央和地方逐渐展开。经过历次清理,发现和解决“问题法规”数十万件,保证了法律体系本身的完善和后续立法、执法、守法活动的顺利开展。纵观历次清理,虽然取得了很大的成绩,但是同样存在很多问题,有待于进一步解决。本文拟从我国法规清理的历史和制度设计两个方面对法规清理问题进行初步研究。
本文第一部分回顾了建国之后的历次法规清理。第一次全面清理发生于1955年,原政务院对1949年到1955年之间颁布的250件法规进行了集中的清理,大部分文件被废止或得到了修改。第二次全面清理发生于1984年至1987年,十一届三中全会之后,党和国家的工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来,法律的调整对象也发生了巨大变化,急需进行一次全面的法规清理工作。本次清理的审查对象范围广泛,包括法律、行政法规和法规性文件、国务院部门规章和部门规范性文件以及地方性法规、地方政府规章和规范性文件,共计数万件。经过清理,超过大半的规范性法律文件被废止。第三次全面清理发生于1994年,本次清理的对象为684件行政法规,经过审查,21件被废止。第四次全面清理发生于2000年至2001年,清理对象为756件行政法规,经过审查,被废止和宣布失效的共计151件。第五次全面清理发生于2007年至2008年,本次清理的对象范围广泛,包括655件行政法规、12695件规章,经过一年的清理工作,共计4772件被废止、修改或宣布失效。本次清理也是历次法规大清理中准备最为充分、程序最为合理、效果最为显著的一次。第一次专项清理发生于1988年,是为了保障对外经济的发展,本次清理的对象包括行政法规、国务院部门的涉外规章和文件以及沿海12个省份的地方性法规和地方政府规章,经过清理,共计约700件被废止、修改或宣布失效。第二次专项清理发生于1996年至1998年,是为了配合《行政处罚法》的实施,本次清理的对象是规章和地方性法规,经过清理,共计5501件被废止或修改。第三次专项清理发生于2001年至2006年,是为了适应我国加入WTO的需要,本次清理的对象包括各类规范性法律文件,经过5年多的工作,约有20万件被废止或者修改。第四次专项清理发生于2003年至2005年,是为了配合《行政许可法》的实施,本次清理对象包括各类规范性法律文件,共审查出行政许可依据25554件,其中6474件被废止或修改。第五次专项清理发生于2004年,是为了解决经济活动中的地区封锁问题,本次清理的对象包括各类规范性法律文件约51.4万件,经过清理,有385件被废止或者修改。第六次专项清理发生于2006年,是为了促进非公有制经济的发展,本次清理的对象包括各类规范性法律文件约161.9件,经过清理,有5059件被废止。我国的定期清理工作于2001年《立法法》颁布之后逐渐展开。但是目前的实施情况不容乐观,定期清理并没有引起相关部门的足够重视,存在诸多问题。
本文第二部分分析了历次法规清理的特点及存在的问题。首先是以非定期清理为主,这主要有五个因为,一是我国建国之后历经的数次社会转型,二是为了适应市场经济发展的新形势,三是上位法的重大变化,四是定期清理制度的缺失和立法监督制度的虚置,五是我国“运动式”的政治特色。第二个特点是以内部清理为主,这种自我监督的方式很难根本解决问题,但由于待审查的规范性法律文件数量巨大,目前的清理工作只能是内部清理。第三个特点是对不同规范性文件的清理效果参差不齐,位阶越高的规范性法律文件的清理工作效果较为明显,但位阶较低的规范性法律文件,尤其各地方政府的“红头文件”的清理效果则令人担忧。第四个特点是清理程序缺乏规范化,清理启动程序简单,具体审查工作不够细致,对清理对象的处理方式较为“粗放”。第五个特点是法规清理的制度缺失,截至目前,在中央立法层面,仅有《规章制定条例》就法规清理存在一条原则性的规定,在地方立法上,22个省、5个自治区和4个直辖市的31部关于制定地方性法规的条例中只有《上海市制定地方性法规条例》和《河北省立法条例》对法规清理进行了原则性的规定。我国急需在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定条例》及各地方的地方性法规制定条例中对定期清理制度的具体程序进行规定。
本文第三部分提出了建立法规清理的长效机制的建议。长效机制的建立主要是为了解决法规清理以非定期清理和内部清理为主所产生的弊端。首先应当建立定期清理制度,解决好法规清理的主体、审查标准、处理方式、清理过程中的民众参与以及清理结果的公布等问题。其次是建立对抽象行政行为的司法审查制度,这是由于我国现行立法监督机制和行政复议的附带审查工作流于形式,有必要赋予公民对“问题法规”提起诉讼的权利。本文在最后结合国内外的理论和实践,设计了司法审查的具体程序。