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现代市场经济国家普遍实行分税制,完善的分税制必须伴随规范的转移支付,经过多国的实践,转移支付逐渐演化出专项转移支付这一形式,以便中央政府通过宏观调控贯彻政策意图,纠正外溢性。我国1994年实行分税制后,将一国财力相对集中于中央,而事权则大部分下放给地方,更需要转移支付作为我国财政体制的“润滑剂”。因而,我国于1995年正式确立了财政转移支付制度;于1997年颁布《中央对地方专项拨款管理办法》对专项转移支付制度作出规定。历经二十多年的发展、演变和调整,专项转移支付制度成为了我国财政体制的重要组成部分,但因专项转移支付限定用途,其管理更为复杂,在实践中暴露出了较多的问题,无论是立法还是执法均存在着诸多不规范,其也成为了我国财政体制中的一块短板。国家机关、政府层面意识到了专项转移支付制度存在种种问题,在十八届三中全会上明确提出要“清理、整合、规范”专项转移支付,自此专项转移支付规模一再压缩。然而,这样单一的改革措施并未真正触及专项转移支付制度问题的根本,近5年的改革未能从根本上使制度走向规范。专项转移支付制度在我国现行财政体制下是否还有其存在的必要性和合理性?是否应当对其规模进行压缩,使一般性转移支付与专项转移支付呈“一升一降”的趋势?若确需压缩,应当压缩到何种程度?过度压缩专项转移支付是否会影响其发挥其固有功能?专项转移支付制度立法有哪些不完善之处导致了实践中的问题?还需要哪些改革措施解决其存在的问题,使专项转移支付制度更好地发挥其制度功能?这些问题都有待进一步解决,使我国专项转移支付制度更加规范。学界现有研究大多针对整个财政转移支付制度,鲜有专门针对专项转移支付制度的研究成果,且大多数研究侧重从经济学或财政学视角进行审视,法学研究成果相对较少。本文主要运用文献梳理法、实证分析法、比较分析法,从法学视角对专项转移支付制度进行审视,立足法学立场提出专项转移支付制度完善建议。同时,与大部分学者主张应当压缩专项转移支付的规模不同,本文认为应保持专项转移支付的适度规模,将规范化和法制化作为专项转移支付制度改革的主要方向。本文分为三大部分。第一部分是第一章、第二章,通过梳理专项转移支付的起源、地位、制度功能等,理清专项转移支付制度最主要的制度定位为宏观调控,以此实现公共服务均等化,并在一定程度上协调财政关系、补充地方财源,在我国财政体制中具有不可替代的作用。以此出发探讨规范专项转移支付制度的意义,一味压缩专项转移支付的规模存在矫枉过正之嫌,不能从根本上解决专项转移支付制度中的问题。以专项转移支付制度不够规范为由主张缩减规模,可能只是在回避问题而无助于问题本身的解决,反而阻碍了专项转移支付制度功能的实现。财政转移支付整体功能暨规范目标的实现,并非增加一般转移支付份额、减少专项转移支付份额到预设的比例那么简单。专项转移支付制度的改革应以规范化和法制化为主要方向,将对量的关注转向对质的提升。第二部分是第三章,在论证专项转移支付制度有存在必要性的基础上,结合制度运行现状,梳理专项转移支付制度现存问题,这些问题才是规范制度运行的根本所在。首先,立法缓慢层级较低、缺乏事权划分依据、与其他法律衔接不够、与一般转移支付界限不清四个问题影响着制度整体运行,并由此引发诸多具体问题。之后,具体问题可以包括三大类,即主体划分有误、资金分配混乱、法律责任缺乏刚性。主体划分有误使得主管部门权力固化、各主体间权利义务配置不当;资金分配混乱主要包括资金规模规定僵化、资金分配依据不明、项目用途限定过细、项目执行进度缓慢、项目退出存在问题、骗取侵占挪用资金;制度运行公开性差、绩效评估执行不力、法律责任缺乏刚性、审计监督范围有限使得监督不到位、违法行为屡禁不止。以上部分问题涉及财税体制改革中的“深水区”,涉及向“既得利益动刀”,必须通过刚性的专项转移支付立法才能解决。因此第三部分即第四章主要探讨如何通过立法规范专项转移支付制度。我们应当将《财政转移支付法》重新提上立法日程,依照民主法治原则、公平公开原则、平衡协调原则、财政效率原则完善专项转移支付制度,使法律规定具有可操作性。构建专项转移支付法律关系,将主体划分为决策主体、执行主体、接受主体和监督主体,并赋予各主体相应的权利义务。其中,可以借鉴澳大利亚科学的机构设置方法,设立财政转移支付拨款委员会作为决策主体,并由全国人大行使预算审批权,批准财政转移支付拨款委员会的决策;执行主体为中央及各级财政部;接受主体为各级地方政府;监督主体包括财政转移支付拨款委员会、财政部、审计署,并由全国人民代表大会最终控权。通过上述主体设计及权利义务的配置,实现分权制约,保证任何一个机关都无法完全控制专项转移支付的各个环节。资金分配方面,需要保持专项转移支付适度的规模,实现一般转移支付与专项转移支付的动态平衡;使用科学的决策方法,明确规定决策程序、决策方法;将一般转移支付限定用途的项目全部归入专项转移支付,进行分类拨款改革整合专项转移支付项目;清理竞争领域专项转移支付项目;落实“因素法”,试点“公式法”,使分配方法更为精准;将专项转移支付项目分为长期项目和短期项目,区别管理,明确项目退出情形。同时,提高透明度,实现专项转移支付制度的全方位公开;完善绩效评估机制;构建监督体系,保证专项转移支付有事前审批、事中控制、事后处罚,将监督防范贯穿制度运行全过程;强化法律责任,采用列举式界定违法行为,一一对应法律责任,并创新法律责任承担方式,以经济法律责任约束专项转移支付主体的行为。最后,更长远的改革应当是重构政府间事权与支出责任,并注重与其他法律的衔接,使专项转移支付制度能够与有事权依据,更好地实现基本公共服务均等化。以上规范专项转移支付制度的措施非一蹴而就,部分改革甚至牵一发动一身,本文理论研究可能与实践存在一定差距,相关建议可能难以完全得到落实,此为本文研究不足之处。但笔者仍希望通过这样的研究提示立法者和执法者,要避免一刀切、避免急功近利,对专项转移支付制度的规范应将以往粗犷的立法、执法方式转向精细,这样才能使专项转移支付制度更好地服务于我国财政体制发展。