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当问题银行的资产不足以清偿债权,各国针对其债务清偿不能的政策选择有二:或将问题银行造成的损失在各市场主体间进行分摊,排除国家救助的可能；或通过国家进行救助,动用公共资金保护所有合法债权,即各国或选择“市场化处理债务清偿”,或采取“国家救助处理债务清偿”。而问题银行危机处理债务清偿过程中与国家(政府)关联性较大,国家作为保证整体金融安全和银行体系稳定的责任主体,其法律和职能上义务与边界是如何界定的问题引发了笔者的研究兴趣。
无疑,理想化的处理债务清偿应采取市场化处理债务清偿的方式,毕竟这种方式以“市场自律”为基础,强调问题银行的损失应主要由市场参与主体风险损失分摊和责任自负原则,但实践却是“知易行难”,许多国家在处理晚近期银行危机中,出于政策考量而选择国家救助处理债权债务清偿问题,动用国库资金,即债务清偿中风险责任承担往往是国家或与之相关的财政部门作为最后的埋单者,形成问题银行危机处理的怪圈,大大加重了国家(政府)的负担,也极易造成道德风险和通胀危险。通过各国问题银行危机处理的立法和实证比较研究,所有国家都意识到应克制且谨慎地进行救助。①本文建立了“主体-行为-责任”国家责任的分析框架,重点考察国家救助中国家责任主体间权力平衡和法律控制,在问题银行危机处理债务清偿中寻求国家(政府)与市场之间最佳平衡点。
基于上述分析考虑,我国问题银行危机处理中债务清偿应从制度面和法律面分层进行法律机制构建:从制度面上体现为:第一,国家责任权力形态之间协同合作；第二,债务清偿资金来源应多元化；第三,风险损失分摊体现公正衡平。从法律面上构建:第一,增强处置权责机关的独立性。就国家责任而言,晚近各国也日益重视尤其是中央银行履行最后贷款人职责的独立性②；作为一种超然的态度、客观公正的立场来行使职权。第二,在立法机关层面赋予专门委员会职权,健全监督国家救助问责制；第三,设定和明确例外允许国家救助前提条件和程序规则。