论文部分内容阅读
我国草原面积约占国土总面积的三分之一，同时是我国陆地最大的生态系统。草原地区除了具有众所周知的生产功能，是我国畜牧业发展的重要基地之外，还具有明显的多功能性，譬如防止沙尘暴、调节自然气候、维持生态系统平衡等。尤其是，在我国当前面临巨大的通胀压力下，草原牧区的畜产品供给在保障全国消费市场畜产品供给，稳定物价，控制通胀，维护我国宏观经济平稳健康运行等方面，也意义重大。此外，草原地区丰富的矿产资源也为我国快速的工业化和现代化建设做出了巨大贡献;更为重要的是，广大草原地区还是我国蒙古族等诸多少数民族同胞赖以生存的家园。可以说，广大草原地区的健康发展关乎我国整体性的生态安全、经济发展，乃至社会稳定、民族团结与边疆国防安全。然而，遗憾的是，近年来草原地区却逐渐出现了与农区“三农问题”极为类似的“三牧问题”。 牧业生产成本日益攀高、竞争加剧、风险增多，牧区草原持续退化、生态恶化，牧民生活成本大幅增加、抗风险能力减弱、生计面临不可持续危机，便是我国内蒙古地区当前“三牧问题”的简单概括。 当然，“三牧问题”的出现有着多方面的复杂因素，譬如，全球性的气候变暖、干旱化等不可抗拒的自然因素，草原人口增长等难以控制的社会因素等。除此之外，还存在着一个重要的制度性因素——那就是建国以来，在政府主导和推动之下，草原牧业经营模式、牲畜所有权以及草原产权等都经历了多次巨大的历史变革，政府（主要是中央政府）逐渐成为了草原管理的绝对主体，牧民在草原管理中的地位和作用都被边缘化了;政府通过制定各种政策，依靠各种法律手段、行政手段和经济手段，直接干预草原牧民的牧业经营活动，形成了一种政府对草原“自上而下”直接管理的模式。 历史唯物主义告诉我们，生产关系对生产力具有能动的反作用;如果生产关系不符合生产力现实的发展要求，生产关系就会阻碍生产力的发展，从而会引发各种各样的问题。很显然，草原管理制度属于生产关系的范畴。但是，我国当前由历史变迁而来的、以草原产权制度为核心的、“自上而下”的草原管理模式却面临着从宏观、中观到微观的“三重失配”。 首先，我国制定草原政策、选择草原管理模式的理论基础，一直秉承源于美国草原的“平衡理论”思维，殊不知，我国内蒙古草原生态系统属于一种“极端非平衡的”生态系统，与美国草原生态系统有着本质的区别。所以，我国内蒙古草原这种“自上而下”的草原管理模式，在政策制定的出发点上，就存在着方向性的“宏观相悖”。 其次，当前的内蒙古草原牧业经营模式，其实是照搬了农区“家庭联产承包责任制”改革的经验，同样遵循了市场化的逻辑和现代的产权观念。可是，我们应该知道，无论是从自然生态、资源特质，还是生产经营方式、社会组织结构，牧业与农业、牧区与农区必然存在着某些方面本质的不同。草原独特的资源特质决定其不同于农区的土地，而是一种“公共池塘资源”，与之相适应的是集体经营的管理方式，而不是在农区取得阶段性成功的分散化经营方式——“家庭联产承包责任制”。建国以来，由政府推动的一系列制度变迁，把内蒙古草原也逐渐分割承包到了牧民个体，基本瓦解了内蒙古草原牧区传统牧业经营的集体模式，草场的分散和分割削弱了集体经营的基础，为牧民间的合作互助设置了障碍。因此，我国内蒙古草原这种“自上而下”的草原管理模式，在政策选择的具体面上，存在着操作性的“中观失配”。 第三，首先，政府制定的任何政策都会面临这样的一个矛盾，为了便于政策执行和量化政策存在着“规范化”、“简单化”的特征，而现实情况却往往是“多样的”、“复杂的”。我国内蒙古草原这种“自上而下”的草原管理模式制定的政策更是如此。相对于内蒙古草原牧区复杂的自然条件和多样性的牧业经营，草原政策都很刻板、僵硬，这是必然存在的事实;其二，这些政策的制定者和推行者，不可能像牧民那样了解草原，显然无法克服对草原各种信息了解的不对称;其三，在这些“自上而下”推行的草原政策中，不仅缺乏牧民自身意识的体现，缺乏牧民与政府信息沟通和反馈的渠道，甚至缺乏对牧民草原管理地位与作用的尊重——牧民往往都是作为被管理对象——因此，牧民对这些政策往往抱着“不合作”、甚至是抵制的态度;其四，这些“自上而下”政策，赋予了相关部门管理和执法的权利，但是，在缺乏有效监督机制或者监督成本过高的情况下，有些政策在具体执行过程中被异化成了某些群体攫取部门利益的工具。所以，我国内蒙古草原这种“自上而下”的草原管理模式，存在着政策执行中的“微观失效”。 虽然这种由政府主导的“自上而下”草原管理经营模式，在特定的历史时期效率非凡，取得了一定的成绩;但是，这种草原管理模式无法回避的“三重失配”，客观上正是当今“三牧问题”出现的制度性因素。 如何妥善地解决当前面临的“三牧问题”是我国的核心利益之所在。在当今复杂的国际和国内形势下，我们更要高度重视这个问题。尤为需要关注的是——长期内，全球气候变暖、干旱等自然现象不可逆转;短期内，经济发展、人口增长等宏观压力很难控制，科技水平也很难有重大突破——在这样的情况下，制度层面的变革和优化恰恰是我们可以缓解、乃至解决“三牧问题”切实有所作为的地方，对草原管理模式和制度安排的研究具有显而易见的实践意义。因此，探寻适合我国国情的草原管理模式，重构科学的草原管理模式，对解决我国内蒙古草原当前面临的“三牧问题”，实现牧业经济、牧区生态、牧民生计协调可持续发展，具有现实的重要性与必要性。