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本论文由河南征地补偿现存的问题及其原因、外国(地区)征地补偿制度及其对河南的启示、河南解决征地补偿问题的对策等三部分内容构成。
一、河南征地补偿现存的问题及其原因
河南省目前存在补偿标准不合理、出让金的大部分被地方政府占有、补偿范围、项目和安置方式不科学、征地程序有问题、补偿分配纠纷较多、缺乏土地承包经营权征收补偿制度和借“村改居”的名义侵犯农民集体土地所有权等征地补偿问题。2005年以来,河南两次提高征地补偿标准,最后按土地法规定的上限进行补偿。笔者以河南省安阳县的数据为例,依据现行的补偿标准、范围和项目,论述了即使按征地补偿标准的上限补偿,也只能维持农民9.5年的生活,相对于政府占有的土地出让金,给农民的补偿太低了。河南目前大部分征地补偿使用的是一次性货币补偿安置方式,这种补偿安置方式忽略了河南省农民就业特点和土地的双重功能,推卸了政府的责任。征地程序的问题是:在第一次公告时,征地补偿标准和安置方案已经被市、县人民政府的规范性文件确定,所以,即使规定第二次公告时要听取群众的意见,此时已经不能更改,听取群众意见形同虚设。河南征地补偿的突出问题是征地补偿纠纷多,征地引起的群体性事件多,是上访大省。河南省近期急需解决两个征地补偿问题:纠正“村改居”后集体土地自然转为国有的政策、制定农村土地承包经营权征收补偿的地方法规。河南省近期出台了一系列“村改居”的政策,其中规定“村改居”后集体土地自然转为国有。本文从违宪、全面理解相关法律条文、法的效力等级和保护农民土地合法权益等方面,论证了该政策是错误的,并且呼吁尽快纠正有关“村改居”后集体土地自然转为国有土地的政策。河南目前缺乏土地承包经营权征收补偿制度,农村土地承包经营权征收补偿制度是我国立法上的一个空白,本论文结合河南人多地少、征地矛盾突出的特点,从先进国家(地区)的经验、河南农村目前土地改革的实践和法理三个角度,论证了河南省应率先制定农村土地承包经营权征收补偿的地方法规。
河南征地补偿问题产生的主要原因有:征地补偿的法律制度欠缺,农村土地所有权主体缺位,封建思想根深蒂固,户籍制度过时和乡村干部对村民自治误解。
二、外国(地区)征地补偿制度及其对河南的启示
本文在介绍北美、西欧、东亚主要国家和我国港台地区征地补偿制度的基础上,找出值得河南省借鉴的三点经验:征地的目的只能是为公共利益、按土地本身市场价格确定征地补偿标准、程序必须公开。
三、河南解决征地补偿问题的对策
本文提出了七个解决征地补偿问题的对策:界定“公共利益”的范围、按土地本身市场价格确定征地补偿标准、创新安置方式和建立失地农民保障制度、完善征地补偿法律制度、纠正“村改居”中的土地政策、处理好征地补偿分配纠纷等。
在界定公共利益的范围时,应把握用地单位的主观目的具有公共性、公共利益具有永久性、征地是社会公共利益所必需。
目前,解决征地补偿问题切实可行的措施是按土地本身市场价格给农民足额的、合理的补偿,尤其是对失地农民的长远利益要给予充分的考虑。
货币安置、就业安置和留地安置等传统的安置方式,已经不适应河南新的形势,需要创新安置方式。笔者以河南机电高等专科学校征收新乡市牧野区牧野乡畅岗村100多亩土地修建学生公寓为例,对有稳定性收益的建设项目用地,提出了可以采用入股安置的新方式。以河南省洛阳市新区建设为例,对于涉及城市基础设施、公益事业项目的征地,提出了一种新的留地安置方式,即:政府可以按照征收土地的一定比例返还农民土地,并办理国有土地出让手续,允许农民集体在返还的土地上进行房地产开发。在论述建立失地农民保障制度时,笔者针对河南省作为国家农村社保试点区的情况,建议河南省建立失地农民就业培训基金,以保护失地农民的长远利益和生计。
笔者分两点论述了完善征地补偿法律制度的措施。首先,我国应在宪法的指导下,把零散的征地补偿规定集中到一块,制定系统的土地征收补偿法,使征地补偿工作有法可依。同时,笔者根据河南省人多地少、征地矛盾突出的问题,建议河南省在全国先行一步,制定农村土地征收补偿的地方法规。其次,笔者认为,在十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的背景下,在《宪法》第十条第一、第二款规定“城市的土地属于国家所有,农村的土地属于集体所有”的土地公有制框架内,我们应该弱化集体所有权,强化农户承包经营权,具体到征地补偿方面,就是建立农村土地承包经营权征收补偿制度。
我们要坚持“村改居”不能自然改变集体土地所有权的观点,尽快纠正有关“村改居”后集体土地自然转为国有土地的错误政策,避免引发新的上访事端。
处理好征地补偿分配纠纷的第一项措施是改革户籍制度并制定配套政策。党的十七届三中全会已经把城乡一体化作为2020年农村改革发展的基本目标之一,要建立城乡一体化的格局,只有彻底打破城乡二元结构的户籍制度,并制定配套政策,才能从根本上实现城乡居民平等,从而有效地减少户口引起的征地补偿分配纠纷。处理好征地补偿分配纠纷的第二项措施是明确征地补偿费受益人的条件,笔者认为土地征收补偿款的受益人应同时符合两个条件:一是具有本村户籍;二是履行集体经济组织成员的义务,法律关系是法学研究的核心,是解决各种法律问题的钥匙,而法律关系的核心是权利义务关系,针对某人是否具备土地征收补偿款的分配资格,就要看该主体是否承担本村集体经济组织成员的义务。