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与一些政治学者的期待相反，以村民委员会制度为中心的村民自治，其功能不 在于政治民主、甚至不在于乡村民主，而只是特定政治和社会情势下国家治理农村社会的一 种方式。中央推动村民委员会制度和村民自治，主要是出于“基层政权建设”的需要。从《村 民委员会组织法（试行）》颁布前后直到今天，大量的立法规定了村委会的行政性任务。看 似村民自愿的“村规民约”，实际上是地方政府和村干部治理农民和农村事务的一种新方式。 通过人事、财务的控制，一些乡镇政府更是把村委会变成政府管理的“代理人”、管理村民 的“二政府”。村委会制度的未来和村民自治的真正实现，将取决于农村产权制度和社会结 构的变迁，以及政府职能的转变。