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我国当前公众参与政府立法，主要还是政府主导，而非制度主导。这只能是阶段性的现象。公众参与政府立法，是公民有序政治参与的途径之一，应当通过国家法律制度统一设计安排，由制度来引导实践。我国尚未完成这一重要法律制度安排。各地方各部门自立规章、规则，造成公众参与形式多样，程序不一，这一现象应当改变。应当通过国家自上而下制定专门法律制度，统一公众参与政府立法的程序和规则。公民参与和公众参与的区别标志是公民个体化的参与和组织化的参与，政府立法中的参与应当是公众参与而不是公民参与，而实践中存在注重公民参与，忽略组织参与的现象，应当推动公民参与走向公众参与，通过制度安排社会组织参与和引导公民组织化参与是两个重要方面。公民参与走向公众参与，才能真正发挥公众意见对政府立法的影响力。公众参与方式不是越多越好，应当限于现有四种法定参与方式。四种法定方式也有一个根据参与对象和方式特点，分类设计程序和规则的问题。