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从十九世纪中期开始,随着工业化的发展,美国的城市化进程飞速发展.到了20世纪初,移民从美国的农村和世界各地涌入了美国的城市,美国逐渐成为一个以城市居民为主的国家.城市的迅猛发展必然对市政管理提出更高的要求.在整个20世纪,美国都在探索和试验现代城市管理制度.其城市管理基本上演化了四种机制,即委员会制(Commission system),市长暨议会制(Mayor-Council system),城市经理制(Council/City-Manager sytem),以及复合型行政管理制(Adapted Administrative Cities).在多次调整和改革的过程中,委员会制逐步衰落.市长暨议会制与州和联邦的制度结构类似,是权力分治型结构.实行这种管理机制的城市被成为“政治型”城市.随着美国国内社会环境的变化和城市日益增长的高效要求,这种管理机制也日渐式微.城市经理制在较长的时间内显示出强大的生命力,适应了城市发展的需要,得到了大力推广,并一度成为美国城市中采用最广的市政体制.城市经理制之所以被广泛推广是因为这一制度既满足了城市专业高效管理的需求,又使行政管理官员与选举政治纷争保持距离.也就是说,在一定程度上实现了政治与行政分立的理想状态,使得城市政府在一定程度上摆脱了党派政治势力的操纵,又达到了专家化的管理和出色的行政效率.这种市政结构在很大程度上减少了立法权与行政权分立所造成的立法与行政部门之间的矛盾和摩擦,从而避免了由此所产生的政治僵局.因此这一城市管理结构被誉为“美国行政部门中最伟大的成就”,甚至在整个20世纪,特别是上半期,一直被推崇备至,被树为典范机制.但是,在这个机制中,追求领导力的城市经理不可避免地或受限于市长和市政委员会的限制,或卷入权力斗争.1990年以后,随着人口的爆炸性增长,城市的规模急剧扩大,美国有一半以上的人居住在百万人口以上的大都市区.同时,随着社会的进步和政治的成熟,城市治理的需求也在变化.以前以治理腐败和城市排污为目标的需求下降,而应对族裔、毒品和社会治安等问题的城市管理需求激增.同时,这些问题并不是某一个城市独有的问题,而是美国全国性的问题.因此城市的治理既要秉承民主的传统,又需要高效的行政管理系统.因此,现代城市的管理制度结构既实行分权,又采用经理制.随着这种复合型的管理制度结构逐渐适用于越来越多的城市,城市经理制也开始走向衰落.美国城市管理制度结构的变化过程不仅是美国经济、政治和社会转型并寻求秩序的过程,也是城市管理者追求领导地位、政治责任,以及执政效果的缩影.