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节能是中国的基本国策。中国有着二十多年的节能经验，并在1980-2005年间实现了年节能3.9％的辉煌成就。然而，2003年来，能源强度下降的趋势被逆转，GDP能源消费弹性系数显著大于1。为了应对能源需求快速增长的不利局面，并解决中国经济发展长期的结构性问题，2006年中国首次将节能20％作为约束性指标纳入了“国民经济与社会发展“十一五”规划”。本文分析了这一目标的由来、相关政策的演化，并对目标的进展情况进行了全面的评估。本文首先回顾了自上世纪80年代以来中国能源效率相关政策的演进，以试图对现今中国能效政策的形成和调整有更为全面的认识。分析表明，截至2009年，中国已实现累计15.6％的能源强度降低，实现的节能量为4.78亿吨标煤，相当于减排二氧化碳11.9亿吨。2009年底，中国又向全世界宣布了另一个雄心勃勃的减排目标。到2020年时GDP二氧化碳强度降低45-50%，而中国以煤为主的能源结构不可能在十年内得到根本改变，因此这一目标的实现将85％依靠能效提高。截至2010年初，中国政府采用的最主要手段为行政手段。然后，可持续的政策效力需要在继续坚持行政手段的同时，采用多种包括经济财政在内的多种与其它领域政策互补的措施。文章进一步探究了对影响能效政策出台和效力的四个内在因素：发展模式、治理、地方政府的行为、行业集中度与技术锁定的影响，并提出三个政策意见：首先，重构能源政策治理模式，建立负责统一能源战略、政策与规划的能源部，保留能源委员会的协调机制，加紧制订出台《能源法》。其次，真正贯彻落实科学发展观。以主体功能规划为指引，制订平衡经济增长、能源消费与环境包括的各级国民经济与社会发展规划，并系统梳理环境、产业发展、投资、金融与财政政策促进向“科学发展”路线的转变，更为重要的是，建立平衡的地方政府和负责人绩效评价体系，真正建立能源环境一票否决的责任制。最后，使用一揽子协调机制，包括行政措施，环境政策与标准，以价格、税收、财政和投资为主的市场化措施推进能效提高。与发展模式和经济体制转型相适应，中国必须改革其政策模式以发挥长期制度效力。