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采用强制征收方式实现农地向非公益性建设用地的转换,既引发大量社会矛盾,也于法无依.本文综合采用福利经济学、制度经济学相关理论及逻辑归纳法研究认为,变革这种状况的唯一可行途径是建立农地使用权交易市场.而目前制度创新的主要障碍表现在法律的制约和政府缺乏激励两个方面,给出的对策是两步骤市场化,并且配套政府职能转换和相应法律条文修改.市场化可以分为两个步骤实施，以保证制度的连续性和实施中的平稳过渡。政府首先让出农地转为非公益建设用地的绝对定价权，仍然保留非公益建设用地的强制征收权。在上一步改革试验的基础上，择机推出全面的农地非农转用市场化制度。市场条件塑造要扩大农民的土地权能、明确交易规则、建立和完善市场监管制度。