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20世纪80年代中期，黑龙江垦区兴办职工家庭农场，建立了大农场套小农场、统分结合的双层经营体制。到90年代中期，实行“两自理，四到户”，进一步解放和发展了生产力。然而，任何一种制度的建立都需要一个巩固和完善的过程。这些年暴露的一个突出矛盾，是承包关系不稳定。前几年，受双重风险的影响，曾出现“包地难”的问题。与“包地难”形成强烈反差，近两年发生的“争地热”，令农场干部手足无措，难以应对。“争地热”与国家出台的一系列惠农政策有关。包种土地有利可图，职工群众对土地的依赖性增加。这就提出了一系列尖锐问题：土地的规模经营如何推进?农业乃至整个经济结构的战略性调整如何推进?不推进土地规模经营和经济结构调整，就很难谈加速农业现代化，就很难谈职工增收、企业增效。这既是一个经济问题，也是一个社会问题、政治问题，应引起高度重视。本文提出实行“两田制”，在稳定承包关系的基础上促进土地流转；推行“两费制”，合理确定发包方和承包方的利益关系；强化“两管理”，充分尊重和维护职工群众的主体地位；推进“两服务”，健全和完善社会化服务体系。