探索仍任重道远

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  当教育财政体系主流仍是由省级统筹、县级管理的模式时,也有一些地方政府在这一模式下,探索相关改革。改革涉及到教育财政的再分配、支付方式等,虽然还没有上升到国家层面,但已经在局部产生了影响,但整个国家层面的教育财政体系再造还任重道远……
  浙江长兴、瑞安:教育券的中国试点
  2000年11月,时任浙江省长兴县教育局长的熊全龙到美国加州考察,在洛杉矶市罗斯密学区,了解到这里正在发起一项在全州实行教育券制度的全民公决提议。教育券,来自经济学家弗里德曼的理论,就是政府改变过去将教育经费直接拨给公立学校的方式,将经费直接分发到学生家长手中,由家长自由选择学校。
  教育公平的有效体现 “我一直在考虑一个问题:长兴县的教育资源匮乏,怎样吸引民间资源投资办学?”熊全龙说,“听过介绍,我眼睛一亮。教育券说不定可以派上用场。” 另一个重要背景是,长兴2001年提出创造省“教育强县”的目标,而义务教育的入学率、巩固率、普通高中和职业高中的比例,都是教育强县的硬指标。2001年3月,熊全龙提出教育券试行构想,向省教育厅和县委县政府进言并得到了支持。两个月后,长兴县教育局下发《关于使用教育券办法的通知》。当年9月,长兴县就读于民办学校义务教育阶段的新生和职业类学校的初中毕业生,分别领到了面额为500元和300元的教育券。统计显示,2001年长兴县总计向1800多名学生发放了约65万元教育券。
  2002年,长兴县开始实施“贫困助学教育券”,对全县361名贫困学生每学期发放面值200元(小学)和300元(初中)的教育券,免掉贫困学生学杂费。相对于前一年的教育券试验,“贫困助学教育券”效果更明显。时任长兴县教育局党委书记李荣华说:“过去,扶贫助学经费送到一些学生家长手中,转眼就被拿去买化肥、农药甚至赌钱。将这些钱转化成教育券,就能保证专款专用,贫困生不必担心失学了。从更高的意义上说,用教育券保证贫困生接受义务教育,这也体现了社会公平。”
  2003年9月,长兴县教育局将教育券的发放扩展到两所高中,以扶持他们的发展。这一年,长兴县共发放三类教育券5912张,总计金额151万元。2005年9月,长兴县对所有高中学生发放教育券,让学生自由选择学校。
  民办学校取得长足进步 长兴的实践在其周边地区引起了辐射效应,全省91个区县中有一半的教育局长到长兴学习。一些地区已经开始结合当地的实际情况,进行教育券试点。从2002年起,湖州、温州等地已有近10个县开始效仿长兴推行教育券,杭州市一个区还将教育券引入教育培训领域。
  教育券的初衷是将竞争引入公立学校体系,长兴县的教育券—开始就不是为了导入“竞争”。熊全龙毫不避讳他搞教育券的初衷是:“扶持民办学校和职业学校的发展。”“用教育券来促进教育竞争有—个前提,就是教育资源丰富,学生家长有很多学校可以选择。美国的教育资源很充足,可我们现在的教育资源连现有的需求都无法满足。”浙江省一位熟悉教育券理论的教育界人士说。教育券制度实行以来,长兴县的职教招生形势有了较大改观,普教和职教得到了协調发展。统计资料显示, 职教和普教招生比例,2000年仅为0.73:1,2001年就达到了1:1。一些民间资本纷纷看好长兴县民间学校的发展环境。2002年,有3亿元多民资涌入长兴,投资办学。长兴县职业技术教育中心学校是该制度的直接受益者。“当时 ,正值职业学校招生低潮,即使是免试入学,一年招一季,我们也招不满学生。”该校党委书记、副校长沈玉良说:“有了教育券的补贴,生源迅速增长。现在,实行一年春秋两季招生,也需要通过考试择优录取。”
  教育券延伸:教育助学凭证 长兴县的实践发现,教育券在扶贫助学方面具有更加突出的作用。为了不让家庭贫困的孩子失学,不让政府助学资金在中途被截留,不让民办学校现有的办学设施闲置,浙江省瑞安市从2001开始推行了教育助学凭证。
  瑞安市对就读职业高中的学生进行补助,特别是补助那些因家庭贫困而打算放弃升学资格的初中毕业生,每位学生补助200元,用教育券的方式发放。当时,教育券在瑞安还是一个新事物,在教育系统内部,则称之为“教育凭证”。后来,根据可预测的高中招生情况,瑞安对“教育凭证”的做法进一步完善。因为瑞安市的职业学校大多是民办学校,所以把实施的重点放在民办学校上,并规定,民办普通高中每招收一名瑞安籍学生,可获200元奖励,民办职业高中(包括综合高中、成人高中、成人中专)每招收一名学生,可获奖励300元。瑞安还将实施“教育凭证”扩大到义务教育阶段。发放标准为:低保、孤儿对象,小学生每人每年300元,初中生520元,高中生2000元;贫困生对象,小学生每人每年320元,初中生420元,高中生1500元。为使特困生不在学期结束后辍学,在学期结束前就发放“教育助学凭证”。享受“教育凭证”的学生还可享受教育基金补助。“教育凭证”制度适用各类性质的义务教育阶段和高中阶段学校,重点突出民办学校。覆盖对象,以鼓励入学为主,适用于新生。高中阶段确定贫困生的标准比义务教育阶段的要低,不局限于低保、孤儿、特困家庭、受灾家庭,一般的低收入家庭学生也在覆盖范围之内。
  探索改善教育经费结构
  教育财政一直都存在教育经费使用结构不合理、效益不高、浪费严重的弊端。比如,在教育层级结构上,高等教育急剧膨胀,初等基础教育相对萎缩;在城乡结构上,教育投资过多集中于城市,农村教育投资相对匮乏;在学校之间,重点、示范学校投资过剩,普通学校则资金奇缺。此外,还有非直接教育性的教育投资消耗过大,如各种教育行政管理成本畸高、华而不实的教育政绩工程难以有效遏制等。已经有一些省市意识到了这些问题,并开始改变这一现状。
  江西:“五分法”优先发展基础教育 “长期以来,江西的人力资源开发是低水平、不全面、不平衡的,教育发展的水平,人才培养的质量、数量和学校的知识贡献,都不能满足江西发展的需求。”江西省教育厅厅长虞国庆接受媒体采访时说。   2010年颁布的江西省教育规划纲要提出,“到2020年,基本实现教育现代化、基本形成学习型社会、进入人力资源强省行列”。江西还颁布了《加快发展学前教育的实施意见》《江西省义务教育条例》等一系列配合教育规划纲要落实的政策文件。2011年,江西全省财政性教育经费达504亿元,占2011年全省生产总值11583.8亿元的4.35%,提前实现4%的目标。作为一个经济并不发达的省份,江西怎样做到教育经费投入率先达标?虞国庆描述了江西采取的“五分法”措施,即,分解兑现:把百分比转换成具体金额数;分级落实:省、市、县层层分解,逐级落实;分类筹措:在争取中央支持、推动地方财政投入的基础上,用足用好征收教育费附加3%、地方教育附加2%、提取土地出让金10%这三项主要政策;分年安排:每年新增投入数额具体化;分项到位:把资金逐一落实到项目载体上。
  2011年,江西省财政新增安排幼儿园专项资金5000万元,主要用于农村学前教育设施建设;国家将江西省列入农村学前教育推进工程试点,安排资金7000万元,7个项目县建设22所幼儿园。江西省中小学校舍安全工程累计完成投资50亿元,校舍加固改造开工面积862万平方米,竣工面积585万平方米。农村初中工程一期建设任务完成,总投资7.07亿元,建设项目学校540所,建设校舍110万平方米。特殊教育學校建设工程维修改造特殊教育学校49所。
  教育均衡,既靠硬件,更靠师资。为此,江西连续4年实施“定向培养农村中小学教师计划”,定向招收初中毕业生“五年一贯制”、高中毕业生三年制进入师范院校学习,目前已培养教师8000余名。2011年,江西将定向计划扩大到学前教育,招录700余人。在教师招聘方面,实行中小学教师招聘省级统筹,注重补充音、体、美、信息技术等紧缺学科教师,已为全省中小学招聘教师1.23万人,教师队伍结构明显改善。同时,每年投入教师培训经费近1000万元。
  福建、广东佛山:统一城乡生均公用经费 2009年,福建省提高义务教育阶段生均公用经费定额标准,且城乡生均公用经费标准一致,小学每生每年350元,初中每生每年550元。此举旨在进一步完善义务教育经费保障机制,推动城乡义务教育均衡发展。
  据了解,福建省义务教育阶段生均公用经费此前并不一致,城区校生均公用经费高于农村校生均公用经费。2007年,福建省最低生均公用经费定额标准为:农村小学210元,农村初中290元。2008年,该省连续两次提高农村中小学生均公用经费定额标准,农村小学提高到280元,农村中学提高到420元。而从2009年以后,该省生均公用经费执行城乡统一标准,结束了城乡学校生均公用经费不均衡的现象。
  标准提高后,所需资金由省、市、县(区)按照农村义务教育阶段学生免除学杂费的比例承担。全省各地财政已经安排的义务教育阶段生均公用经费定额标准,高于省定基本标准的,应继续保持原支出水平,不得降低。福建给各中小学下达的生均公用经费将直接拨入县级财政特设专户,并要求各地按规定及时拨付到城乡学校,保证学校的正常运转。提高标准后,全省义务教育阶段生均公用经费共需资金16.6亿元,其中,省和省以上财政安排10.3亿元。
  广东省佛山市财政局、教育局于今年2月5日出台了《关于调整免费义务教育政策的通知》,从今年春季学期起,提高免费义务教育资金的补助标准,小学每生由原来的每学期340元提升到390元,初中由原来的每生每学期520元提升到570元。与此同时,将免费义务教育资金的覆盖范围由原来的省内户籍学生和省外政策性借读生扩大为所有在校生。相关负责人介绍,为确保惠民政策落到实处,从今年春季学期起,包括民办学校在内的免费义务教育资金,将通过“一折通”直接将教育补贴资金发到家长登记的账户中。具体操作由区财政局根据区教育局申报资金,直接将资金拨付各镇街财政局,由各镇教育局协助直接通过银行转入学生家长名下的银行账户。
  上海:“四原则”优化教育财政支出 2009年,有分析指出,上海市教育财政支出存在总量不足,三级教育(高等教育、高中教育、义务教育)之间、区县之间以及校际差别过大的问题。而且,基础教育“分级管理、分级办学”的管理体制,客观上造成了基础教育非均衡化问题严重和高等教育财政投入体制不合理的问题。针对以上问题,上海市就教育财政做出了相应改革。
  教育在很大程度上已成为个体的发展基础和前提,被看作实现社会公平“最伟大的工具”。综观发达国家政府对义务教育所承担的责任以及政策的制定,其宗旨和基本理念就在于为每一个适龄儿童提供平等的受教育机会。上海在“公平”与“效率”的选择上转变了固有的价值判断,重树“公平理念”,以法律立公平;以财政保公平;以监督促公平。过去,在财政性教育经费投入上,过多考虑“花了多少钱”,较少关注“得到什么回报”,从而造成了教育投资效率低下等一系列后果。为此,上海将源于企业人力资源管理的绩效理念引入教育领域,确立绩效责任,明确绩效管理是提升教育竞争力的有效手段。提高了政府教育投入的效率,实现“花好钱,办好事”的目标。
  上海确立教育投入的四项原则:政府主导原则,明确政府在教育发展过程中担负主要的投资、扶持、调控、规划职责;社会参与原则,教育是一项全社会的公益性事业,对“社会投入”的法律定位将直接调动社会各界投资教育的积极性;教育投入合理原则,此原则又包含三个层面,即以“实现区域内学校之间办学条件的基本均衡;区域之间义务教育事业发展的基本均衡;小学、初中、高中学段之间发展的基本均衡”为目标的义务教育投入的均衡化;以提升上海高等教育辐射力、创新能力以及世界一流大学竞争力为目标的高等教育投入的优益化;以调整、完善上海教育结构、布局,增强上海教育发展整体水平,建设国际性或区域性教育中心为目标的整体教育投入的科学化;教育财政决策信息公开原则,及时披露、公开教育财政决策结果,有利于社会监督。上海还将教育投入的重心“上移”,即实现“以市为主”,而不是“以区为主”。在此基础上,明确规定市和区(县)级政府在基础教育投入中的比例及各自责任。为此,上海计划将全市中小学教师工资的费用由市级政府具体承担,为促进优秀师资流向郊区,政府还为郊区公立中小学校教师支付“郊区津贴”。上海市政府承担主要的教育投入责任,从而避免因为区(县)财政能力悬殊导致教育投入水平悬殊的不均衡现象继续存在。
  将教育转移支付法定化、具体化,使教育财政转移支付制度建立在更为科学、规范、合理的基础之上。上海规定:市级教育费和附加费的增量部分,要用于义务教育转移支付;规定对经济较为落后的区县加大财政教育转移支付,缩小各区县在中小学生均预算内教育投入的差距;按生均公用经费定额标准和经常性专项的拨款基础,进行经常性经费投入的财政转移支付。
  上海建立监督检查机制和责任追究机制,及时发现违规行为并依法追究有关责任人的行政和法律责任。此外,上海市教育、财政、人事、教学评估、基建、物价等各个行政部门加强教育行政执法方面的协同、合作,减少重复检查,简化检查手续,去除政出多门的弊端。调整了大、中、小学生均教育经费的投入比例,减少对非义务教育的补贴,在政策上加强政府对基础教育的投入力度。有关专家曾发出预警,上海普通小学和普通高校生均预算内教育事业费相差之大,在世界教育中也是少有的。上海市出台政策缩小教育投入的三级差距,扭转教育中的“马太效应”,根据实际,确定科学、合理的投入比例。上海在处理初等教育与高等教育的矛盾时,依据两大原则:教育所带来的利益,其受益范围越小越直接,越由个人负担;受益范围越大越间接,由政府负担。凡是市场和社会组织能够做好的事,政府就不必干预,尤其不必直接干预。
  同时,上海也有选择性地推行教育券制度。通过发放教育券,政府将对义务教育的责任转换为对每个学生的经费拨付。学校可以通过提供优质的教育服务吸引学生,将教育券兑换为政府提供的教育经费。这种方式有助于实现学校之间的良性竞争,给民办学校、职业学校以生存、发展的机会,更有助于实现政府对每一个学生资助的公平性,提升义务教育的整体水平。闵行区和一些近郊区县已经开始推行“教育券”制度的试点。
  上海还规范并完善了收费与合理成本分担机制,建立与分税制和办学体制相适应的,以奖学金、贷学金、学杂费、学费减免、困难学生补助为基本内容的综合资助体系;在金融机构的支持下,积极探索教育储蓄、教育保险、教育信贷等办法,引导和推动市民的教育消费。
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