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环境问题已危及人类的生存和健康，现在上到国家下到企业都认识到了环保的重要性，并极力宣称要保护环境，但一谈及具体环境事宜，它们却都会相互推诿起来，这是为什么呢?这是因为环境保护与经济利益之间存在着严重冲突，欧盟环境政策的制定过程本质上是环境组织与工业利益集团角逐和博弈的过程。近来，欧盟环境政策制定模式发生了新变化--从主要由理事会决定，逐渐向上转向议会，向下转向各利益集团，即逐渐向多层级制定模式转变，这一转变有利于解决环保和经济利益之间的两难问题。
本文拟以新电池指令制定过程为例来具体阐述这种多层级制定模式，以及该制定模式是如何解决这一两难问题的。
本文第一部分介绍新电池指令的制定背景。欧盟原电池法令仅包括一小部分含有毒物质的电池，如汞、镉和铅电池等，而大多数电池不在电池法规约束之列。由于原来法令只规定单独回收某几种电池，这容易使消费者产生混淆，他们不清楚哪些电池该回收，哪些电池不该回收，致使许多消费者因此而放弃回收电池。欧盟一些成员国已开始率先单独回收所有电池，各成员国在回收再利用方面产生分歧，影响了欧盟大市场的统一。欧盟原电池法规制定过程比较简单，委员会咨询过程混乱无序，理事会单独制定政策，议会只起咨询作用，委员会、理事会之间缺乏沟通。鉴于镉电池的特殊危害性，禁镉问题成为大家关注的焦点。综上所述，为保护环境和统一欧盟内部政策法规，拓展原来电池指令，单独回收所有电池已是大势所趋。
第二部分主要通过新电池指令议案形成过程分析委员会”网络治理”模式。在这一模式中，委员会居于核心地位，它首先在网上公开向各利益集团征求修改电池指令的意见，然后再选取其中一些代表召开面对面的协商大会，最后综合各利益集团意见，提出新电池指令议案；另一方面，这些利益集团也都主动游说委员会，表达自己的意见，其中工业利益集团和环境非正式组织的观点形成鲜明对比，在许多方面表现出对立，如工业利益集团倾向于制定指示性的、低标准的回收再利用目标，反对“禁镉计划”，赞同单个生产制原则，其实质是共享制原则，而环境非正式组织建议建立强制性的、高标准的回收再利用目标，坚决支持“禁镉计划”，赞同严格意义上的生产者原则。委员会的建议内容既表达了环境非正式组织的要求，又考虑了工业利益集团的利益，在一定程度上缓和了两者之间的矛盾。
第三部分主要论述议会和理事会在新电池指令制定过程中的博弈过程，议会主要代表环境团体观点，理事会主要代表工业利益集团利益，双方进行三个回合的博弈才最终达成一致意见。理事会对议会做出妥协：部分接受了议会的“禁镉决定”，最后同意“部分禁镉计划”，即禁止镉在某些领域的流通；接受了议会所谓的生产者原则，尤其接受了让生产者承担公众信息费的要求。议会也对理事会做出许多让步：如“部分禁镉计划”，这是双方互相妥协的结果；接受理事会低标准的回收再利用目标；接受理事会的建议，让小生产者免除生产者原则。可以看出，新电池指令的制定过程一方面是议会和理事会互相对立和争执的过程，另一方面又是双方互相协商和妥协的过程。
纵观新电池指令整个制定过程，我们不难看出：超国家、国家与次国家行为体共享指令制定权。新电池指令的最后文本既体现了理事会观点，也体现了议会观点；既体现了经济利益，又照顾了环境利益、社会利益。这说明欧盟环境政策制定模式中的新变化--向下转向各利益集团，向上转向议会--有利于解决经济利益、环境保护与社会利益三者之间的矛盾冲突，使欧盟环境政策朝着可持续发展的道路前进。
本文首次以新电池指令为例论述欧盟多层级环境政策制定模式，认为这一模式有利于解决经济发展和环境保护之间的矛盾冲突。