地方党的代表大会制度科学化论析.pdf

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编号:20181111073406768557    类型:共享资源    大小:544.31KB    格式:PDF    上传时间:2019-02-16
  
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2012年1月 第28卷第1期 学习论坛 TRIBUNE oF STUDY Jan.2012 Vo1.28 No.1 地方党的代表大会制度科学化论析 张书林 (中共山东省委党校党建教研部,山东济南250021) [摘要]地方党代会制度科学化是党的建设科学化的重要范畴,是探索地方党代会制度运行规律、按照规律运 行的过程。地方党代会制度是实现地方组织范围内全体党员当家做主的科学民主制度,但由于受到一系列内外部因 素的影响制约,现行地方党代会制度运行尚没有达到科学化状态。解决的办法就是按照科学化的要求,遵循客观规 律,对地方党代会制度进行改革和完善。改革的方案有两种:一是对现行的党代会非常任制模式进行完善;二是推倒 现行的党代会非常任制模式,建立崭新的党代会常任制模式。 [关键词]地方;党的代表大会制度;科学化 [中图分类号]D221 [文献标识码]A [文章编号]1003—7608(2012)01—0021—06 党的代表大会制度是规范党代会结构和运行,实现 党员当家做主和党内权力权威配置的基本制度。党的 代表大会制度在党的省、市、县三级的地方层面的建构 和运行,就构成党的地方代表大会制度。党的地方代表 大会制度是规范和保障地方党的代表大会的组织构成、 活动、运行、内外关系的一整套动态与静态要素相结合 的制度体系。地方党代会制度科学化,就是不断探索党 的地方代表大会制度的运行规律、按照规律运行的 过程。 一 、地方党的代表大会制度科学化的价值定位 地方党代会制度科学化,应有清晰明确的价值定 位,这种价值定位概括起来说就是:地方党代会制度是 实现地方党员当家做主的根本制度,是决定和影响地方 党内民主制度体系的本源性制度,是使地方党内权力机 构得以有序运转的统领性制度。 (一)它是实现地方党组织全体党员当家做主的最 根本制度。与实现人民当家做主的最根本的国家制 度——人民代表大会制度一样,在党内能够切实实现党 员当家做主的最根本的制度就是党的代表大会制度。 在党的地方层面,地方党代会制度同样是实现地方党组 织范围内全体党员当家做主的最根本的制度安排,是将 党员当家做主的各项任务要求落实下去的“司令部”。 通过五年一次召开地方党代会,将党员当家做主的要求 集中到党代会上,党代会根据党员当家做主的要求形成 正确的决策,这些决策贯彻落实的过程也就是党员当家 做主不断得以实现的过程。 (二)它是决定和影响地方党内民主制度体系的本 源性制度。党代会制度虽然是党内民主的一项制度,但 它又不是一般的制度,而是能够决定和影响党内民主的 其他制度的最高制度。一般说来,党内民主制度是关于 党内民主的规范化要求,也就是用制度的形式来规范和 保证党内民主原则的落实、保证党员民主权利的实现。 地方党内民主制度涉及地方党内生活的方方面面,主要 有地方党代会制度、党委制度、党内选举制度、党内监督 制度、党员权利保障制度等。在这些制度中,党代会制 度是唯一能够决定和影响其他党内民主制度的制度。 (三)它是使地方党的权力机构得以有序运转的统 领性制度。地方党代会和党代会制度作用的充分发挥 是地方党组织的整个肌体得以灵活高效运转的关键环 节。在党代会和党代会制度能够健康有序发挥作用的 前提下,地方党代会和党的委员会行使着地方党内最高 决策权,地方党委常委会行使着党内日常决策权和执行 权,地方纪律检查委员会行使着党内监督权,它们各自 权力的有效行使和作用的充分发挥,可以保证地方党组 [收稿日期]2011—10—18 [作者简介】张书林(1974一),男,山东省冠县人,博士,中共山东省委党校党建教研部副教授。 ·2l· 织肌体的健康有序运转。 二、地方党的代表大会制度科学化的制约因素 由于受到一系列内外部因素的影响制约,现行地方 党代会制度运行尚未达到理想状态,这就造成了对地方 党代会制度科学化进程的很大影响和制约。 (一)党代表的选举产生不科学。在目前地方党代 会制度的运行模式下,党代表的选举产生过程存在着诸 多弊端,这些弊端因素的综合作用导致党代表选举产生 过程中的科学性丧失,引起党内诸多质疑。 1.党代表的结构不合理。一是党代表数量庞大,不 利于开展活动和发挥作用。二是党代表的比例构成不 合理。领导干部代表多,在地方各级党代会中都占到 70%以上;“模范代表多”,相当一部分参政议政能力不 强,但知名度较高的模范人物、先进人物被选为党代表。 2.党代表候选人的提名方式不民主、不规范。现实 生活中出现了地方党委提名或指定党代表候选人这样 一种自上而下提名的“逆向操作”,这使得党员对党代表 候选人的提名权在一定程度上被削弱或被剥夺。 3.党代表选举的竞争性不强。主要表现在以下方 面:一是党代表的差额选举不充分。存在以差额选举的 外衣掩盖等额选举的实质的问题,也存在着差额的比例 过小的问题。二是党代表选举中缺乏竞选机制。这就 使得党员群众投票的盲目性很大,在一些情况下难以选 出合格而又能够为党员群众公认的党代表。 (二)党代表任期制的推行成效不明显。党代表任 期制是指党代表在经选举产生以后,其每届任期与同级 党代会当届届期相同,在一届党代会的任期内始终具有 代表资格、行使代表权利、履行代表职责、发挥代表作 用,非因法定原因和经过法定程序,任何人、任何组织和 机构都无权在一届党代会的任期内剥夺党代表的资格 和中断党代表的任期。胡锦涛在党的十七大报告中第 一次提出了“实行党的代表大会代表任期制”的问题。 但十七大以来实行党代表任期制的成效却不尽如人意。 由于缺乏权威的制度安排、组织载体、财政支持和保障 措施,许多地方具有任期制身份的党代表仍然不能充分 发挥作用,这一制度在许多地方形同虚设或流于形式。 (三)地方党代会的决策权威没有得到充分体现。 各级党代会应该是各级党的最高决策机关,这是对党代 会首要的基本的定位,也是它作为党的最高权力机关、 领导机关和监督机关的前提条件。但现行地方党代会 的决策权威没有得到真实体现,决策权威受到损害的情 况主要表现在以下两个方面:一是本来应该由党代会来 决策的党的重大问题,没有放到党代会上去决策,而是 由其他一些比党代会的地位低、没有资格决定党的重大 问题的会议决定。在这种情况下,党代会往往成了“聋 ·22· 子耳朵”。二是许多重大问题的决定虽然是在党代会上 作出的,但不是由党代会讨论和研究的,而是由其他形 式的会议讨论研究并且形成了初步的结论,拿到党代会 上进行表决,只是履行一下手续,使之合法化。在这种 情况下,党代会往往成了“橡皮图章”。 (四)党代会选举的民主化水平低。主要表现在:第 一 ,候选人提名与介绍不完善。提交各级党代会进行选 举的新一届党委委员和纪委委员的候选人,几乎完全由 上一届党委常委提出。这种自我提名的方式很容易陷 入一种自我循环的怪圈,使得候选人的提名呈现出“内 部繁衍”和“近亲繁殖”的特点,也为选人用人中的腐败 提供了温床。第二,差额选举执行得不充分。第三,领 导意志左右选举时有发生。为了保证选举的顺利进行 和领导意图的实现,某些领导总是通过有形无形的暗 示,引导党代表确保某些“预定”候选人在“两委”委员 的选举中顺利当选。第四,党代会选举的层次低,无权 选举常委、副书记、书记。 (五)党代会的监督职能发挥不到位。现行党代会 监督中存在着一些不容忽视的问题。第一,党代会对 “两委”工作报告的审议存在着流于形式、监督不到位的 问题。许多时候,党代会名义上是在审议报告,实际上 却是在学习党的精神和文件;党代表在对“两委”工作报 告进行审议时往往说表扬话的多、颂扬功绩的多;党代 表对“两委”工作报告进行审议监督时看领导眼色行事, 影响审议效果和监督质量。第二,党代会对选举产生人 员的罢免撤换缺乏规则和程序,不能通过规范的制度和 程序及时将不合格的人员罢免或撤换。第三,党代会在 闭会期间履行监督职能缺乏有效方式和组织载体。党 代会闭会以后,由于缺少有效方式和组织载体来对其闭 会期间的活动进行安排,因而党代会也就名存实亡了, 无法再发挥相应的监督职能。 (六)党代会与党委全委会、党委常委会、纪委之间的 权力关系错位。按照党章规定,地方党代会选举产生党 委(全委会)和纪委,党委全委会选举产生常委会。党内 权力应该呈现出由党代会到全委会再到常委会的运行 状态。但现在的情况是:在现行的党代会非常任制条件 下,实际运作中这种“应然”状态的党内权力关系发生了 错位和扭曲。由于党的代表大会是非常任的,会期短, 难以解决经常出现的党的重大问题,因而现实中的党内 权力机构运行成了“倒运行”,即党内权力呈现出由常委 会到全委会再到党代会的运行格局,常委会讨论决定应 由全委会决定的重大问题,全委会讨论决定应由党代会 决定的重大问题。其结果是长期由少数人行使应由多 数人行使的职权。再者,由于地方党代会作为地方党的 最高权力机关名不副实,结果在党代会、党委、纪委的关 系上也出现了错位。表现在:党委在党代会长达五年的 闭会期间成为事实上的党的最高权力机关,它集中了党 代会的决策权,且本身又在行使执行权,加上对纪委进 行领导,又使它事实上掌握了党内监督权。于是就出现 了党委集党内决策权、执行权、监督权于一身的高度集 权现象,出现了少数人甚至个别人权力过分集中乃至个 人说了算的状况。 三、地方党的代表大会制度科学化的路径设计 由于上述制约因素的存在,地方党代会在会议期间 的功能发挥不充分,在闭会期间的功能缺失。要解决地 方党代会功能发挥不到位和缺位的问题,不能仅仅从功 能本身去寻找解决问题的办法,而必须去考察党代会的 结构,对党代会的结构进行优化或重构。依据结构功能 理论的原理,我们不难发现:在很大程度上正是由于现 行的地方党代会在制度结构和组织结构上存在一系列 不科学的因素,因而造成了党代会不能始终发挥党的权 力机关的作用,造成党代会和党代表功能缺位和不到 位,使得党内权力高度集中于党委。对此,解决的办法 就是按照科学化的要求,遵循客观规律,对地方党代会 制度进行完善,遵照科学理论指导、科学制度架构、科学 方法操作的基本要求,不断提升地方党代会制度建设和 运行的科学化水平。 (一)提高党代表队伍的整体素质水平。基本要求 是:确保党代表是由党员自下而上民主选举产生、具有 参政议政能力、能够真正代表党员当家做主的党内政治 生活中的积极分子。根据这一基本要求,目前提高党代 表队伍的整体素质水平的主要举措如下: I.严格党代表的任职资格,突出其参政议政能力。 代议制包括“选”和“议”两个方面,选民不仅能选出自 己的代表,而且能保证自己的代表能够“议”。其中特别 强调党代表的参政议政能力。参政议政能力主要包括 较强的利益诉求表达能力、较强的利益综合能力、较强 的沟通协调能力。 2.改善党代表的结构。一方面,减少党代表的数 量。目前省、市、县三级地方数量庞大的党代表应该按 照一定的规则进行精简,以确保代表的广泛性和便于会 议讨论研究问题。另一方面,改变党代表的比例构成不 合理的状况。在党代表的构成中,减少领导干部的比 例,适当增加社会各个阶层包括新兴阶层的党代表比 例,使选出的党代表来自“四面八方”,能够切实反映党 内不同阶层、不同层次、不同界别党员群体的心声。 3.建立自下而上的党代表候选人提名制度。党代 表是党员利益的代言人,其权力来自党员,是党员授予 的,所以党代表候选人的提名必须由党员自己作出决 定。应逐步建立自下而上的党代表候选人提名制度,实 现真正意义上的党员直接提名、直接推举。 4.增强党代表选举的竞争性。第一,扩大党代表选 举的差额比例。第二,实行党代表竞选。实行党代表竞 选,能够使党员选举党代表的过程更加民主、公开、公 平、公正,既是对选区党员负责,也是对代表候选人负 责,更是对党的事业高度负责。 5.推行党代表直选。党代表直选是指由选区的党 员直接投票选举自己所信任的人作为党代表的过程,它 是党员充分行使自己的选举权,体现党代表与党员之间 的权力授受关系的最直接形式。党代表直选应呈现的 “状态”如下:一是平等性参与,二是直接性选举,三是竞 争性过程,四是秘密性投票,五是真实性结果。 (二)保障党代表任期制的实施。根据目前地方党 代表任期制运行中存在的诸多问题和困境,要想使党代 表任期制这一创新性的民主制度设计切实发挥其应有 的功能,就必须针对其运行中存在的问题和困境,采取 有效的政策措施,保障其顺畅运行,使地方党代表任期 制在推动地方党代会制度科学化进程方面发挥应有的 作用。第一,党规党法与制度保障。党代表行使权力, 首先必须在党内获得党规党法或党内制度规定等最核 心层面的保障,这就需要着力建立健全党代表行使权力 的制度保障。第二,组织机构保障。目前一些地方在县 (市、区)委组织部内设立的党代表联络办公室,简称“党 联办”,可以作为一种探索模式。但在全面推行任期制 的条件下,党代表活动的组织机构之职权应该比现有的 “党联办”更广一些、更“实”一些、更完备一些。第三, 时间保障。在任期制条件下,党代表绝大部分仍然是兼 职的,都有自己所从事和负责的具体工作。这就要求党 代表参加同级党的代表大会和党的委员会安排的活动, 代表所在单位应当给予时间保障。第四,经费保障。党 代表在闭会期间开展行权活动,需要花费一定的费用、 付出一定的经济成本,这就涉及党代表活动的经费保障 问题。可以考虑将党代表的活动经费与人大代表的活 动经费一并列入财政预算,或从党费中列支一定的比例 作为党代表的活动经费。第五,能力保障。党代表要更 好地行使其职权、发挥其职能,就必须有良好的业务素 质和较强的参政议政能力。为此,必须高度重视对党代 表的教育培训。 (三)强化党代会的决策职能。根据地方党代会在 决策职能发挥方面存在的问题对科学化进程的影响制 约,提升地方党代会制度运行的科学化水平,就必须强 化党代会的决策职能。 1.树立党代会的最高决策权威,真正由党代会来研 究决定党的重大问题。这就要求特别注意两点:第一, 应该由党代会来讨论、研究、决定的党的重大问题,一定 ·23· 要提交到每年的党代会上来研究解决,避免再由党委全 委会、常委会或干部会议等其他形式的会议来替代。第 二,需要党代会决策的党的重大问题不能只在党代会上 走走程序、履行一下手续,必须自始至终都由党代会进 行讨论研究,党代会不能再作为“橡皮图章”存在。 2.重视党代会决策的讨论论证。为了使党代会的 决策问题得到更为广泛的讨论论证,我们应该在尽可能 广的范围内征求意见,特别是要在全体党员中征求意 见。代表团或代表团所在地的主要领导在党代表对提 交党代会的决策方案进行讨论时不要“定调子、指路子、 画圈子”,要本着“实事求是、言者无罪”的精神,鼓励党 代表结合各自所联系党员的实际,独立自主地发表自己 的真知灼见。 3.严格党代会的决策表决。第一,严格表决程序。 整个党代会决策表决的合法性体现为程序的合法性,因 此,一定要严格按程序办事,不能简化或违反程序。第 二,严格实行一人一票制的票决制,严肃地对待表决。 第三,严格贯彻多数裁定的原则。 (四)创新党代会的选举模式。鉴于党代会选举中 存在的诸多亟待抓紧研究解决的问题,为了充分发挥党 代会的选举功能,提高党代会选举的公认度和满意度, 必须按照提升地方党代会制度科学化水平的要求创新 党代会的选举模式。 1.更新党代会选举观念。要树立和培育三种选举 意识:一要培育选举竞争意识。要营造党内选举的竞争 氛围,制定符合党内民主要求和党内选举运作特点的 “游戏规则”,在更为实质的层面上推进竞争性选举。二 要树立选举权威意识。解决“两委”委员产生中存在的 选举制与任命制之间的矛盾,杜绝“党代会选举产生的 ‘两委’委员在任期内由上级党委随意调动”。三要强化 选举程序意识。必须进一步强化选举程序意识,从纵向 和横向等各个向度完善党代会的选举程序。 2.改革候选人提名和介绍制度。对候选人的提名 是选举人的重要权力之一,只有投票权而没有提名权的 选举权是不完整的。所以,必须在党代会的选举办法中 明确党代表提名权的保障措施,适当规定自下而上提名 的比例。完善候选人介绍制度方面,要在现有的主要由 大会主席团对候选人进行介绍的基础上增加三个方面 的介绍:一是由推荐者介绍,二是由候选人所在党组织 介绍,三是由候选人自我介绍。 3.形成选举的竞争机制。完善地方党代会选举的 竞争机制,重点工作有两项:其一,扩大党代会选举“两 委”委员的差额比例。具体建议是:在《中国共产党地方 组织选举工作条例》规定“两委”委员的差额比例应不低 于10%的基础上,将其差额比例扩大到20%以上,以使 .24· 党代表的选举意志表达尽可能充分。其二,逐步实行 “两委”委员由竞选产生。要逐步在党代会的选举中实 行竞选,让“两委”全委会委员候选人都直接与党代表见 面、交流,把自己当选后的计划和打算向党代表说明,使 党代表对候选人的计划和打算以及候选人的竞选表现 有一个比较分析,这既有助于增强党代表投票的针对 性,也有助于增强选举的竞争性。 4.建立与党代会选举相配套的党内任期制。选举 是周期性的,选举产生的干部必须有一定任期。所以, 与党代会的选举相适应,必须建立党内任期制。第一, 坚决实行限任制。中央规定:党政领导职务每个任期为 五年,党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任 期,不再推荐、提名或者任命担任同一职务。必须坚决 执行这样的规定。第二,严禁党代会选举产生的干部在 任职期间的随意调配。凡是党代会民主选举产生的领 导干部,除极特殊情况外,在任期届满以前一般不得随 意调配,以尊重党代表和党员的选举意志。第三,严格 对党代会选举产生的干部的任期政绩进行考评。 (五)强化党代会的监督职能。针对目前地方党代 会监督职能发挥中存在的问题,推动地方党代会制度运 作向科学化的标准迈进,就应该研究和关注如何强化党 代会的监督职能,使地方党代会作为地方党的最高监督 机关名副其实。 1.严格对“两委”工作报告的审议监督。一是“两 委”工作报告草案要在会议召开之前一个月发放到党代 表手中,让党代表对工作报告草案先期进行审阅,对其 中的问题和需要改进的方面进行思考,提出修改意见。 二是要实现由“学习型”审议到“质询型”审议的转换。 对报告多提意见,少唱赞歌;多找毛病,少些吹捧。三是 严把对“两委”工作报告的表决关。 2.建立党代会对选举产生人员的罢免撤换规则与 程序。由于缺少严格的罢免制度,党代会无法对由其选 举产生的不合格的人员进行罢免。因此,必须着力建立 党代会对不合格、不能胜任工作的选举产生人员的罢免 撤换规则与程序,使那些不能胜任领导职务、存在这样 那样问题甚至腐化堕落的“两委”委员,能够被及时地通 过罢免程序予以撤换,以保证党代会在授予权力的同 时,也能够有权收回权力。 3.探索党代会闭会期间发挥监督职能的有效方式。 在党代表实行任期制的条件下,党代会闭会期间发挥监 督职能的有效方式可以有:一是组织党代表进行视察活 动;二是组织党代表针对特定的问题开展调研和专项检 查;三是在党代会闭会期间,要定期组织党代表对“两 委”委员进行代表满意度测评。 四、地方党的代表大会制度科学化的模式选择 党的代表大会制度有两种运作模式:一种是党代会 非常任制,一种是党代会常任制。既然现行的党代会非 常任制在实现科学化方面存在诸多问题,影响制约了其 科学化进程,我们就要对其进行改革。改革的方案有两 种:一是对现行的党代会非常任制模式进行完善;二是 推倒现行的党代会非常任制模式,建立崭新的党代会常 任制模式。关于对现行党代会非常任制模式进行完善 的问题,前文已经做了比较详尽的交代。在此,主要对 党代会常任制模式以及这一模式在推进地方党代会制 度科学化方面的走向进行剖析。 (一)党代会常任制的内涵。党的代表大会常任制 最早是由邓小平在1956年党的八大上所作的《关于修 改党的章程的报告》中提出来并开始实践的。我们党在 1958年召开了第一次也是唯一的一次常任的全国代表 大会——八大二次会议。但此后,由于党内民主遭到破 坏、党内政治生活不正常,党代会常任制的理论与实践 探索中断。1988年年底至1989年年初,在中组部的支 持下,全国有12个县(市、区)陆续开始党代会常任制试 点工作。2002年党的十六大出于发展党内民主的需要, 强调要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试 点”。党的十六大以来的五年间,党代会常任制试点工 作取得了积极成果、对党内民主发展形成强力支持,因 此,胡锦涛在2007年党的十七大报告中进一步指出,要 完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期 制,选择一些县(市、区)试行党的代表大会常任制。这 就显示了我们党对党代会常任制试点工作的继续认可 和支持。所谓党代会常任制,就是关于党代会本身如何 “常任”的一系列制度和程序,是在一届党代会的任期 内,以党代会代表为组织细胞,以每年召开一次代表大 会为组织形式,以设立党代会的常设组织机构作为组织 载体,将党代会制度化的“常态”运作机制贯穿一届党代 会的始终,保证党代会成为党的最高权力机关、决策机 关和监督机关,并由此促进和实现党内权力科学配置的 党代会制度模式和运作模式。 (二)党代会常任制改革的难题破解。从十六大、十 七大以来地方党代会常任制试点地区的探索来看,虽然 取得了一定的成绩,但也在直面和解决一些事关党代会 常任制前途命运的重大理论与现实问题上陷入困境。 1.常任制条件下党代会、人代会、政协会的关系问 题。实行党代会常任制以后,党的代表大会由一个被虚 置的、周期性发挥作用的组织机构,变成了党的实实在 在的、连续存在的权力组织。为了充分发挥作用,每年 召开一次代表大会。而根据现行人代会的运作模式,地 方人代会也是坚持每年召开一次代表大会。这样,就必 然会出现党代会年会与人代会年会乃至政协会年会并 存的态势,面临着如何处理党代会年会与人代会年会、 政协会年会关系的问题。 2.党代会常设机构的设置问题。党代会常任制的 内涵必然要包括设立党代会的常设机构,这是党代会常 任制得以存在和发挥作用的组织基础。但问题是:党代 会的常设机构怎样设以及设立它所涉及的方方面面关 系的处理,这也是一个需要进一步研究解决的问题。这 个问题的关注点有两个。其一,党代会常设机构在党内 的地位,即党代会的常设机构与党代会、党委、纪委的关 系如何界定?其二,党代会常设机构的设置是一步到 位,还是逐步到位?如果是一步到位,我们就需要设立 一个完全独立于党委、纪委的机构之外,有自己完全独 立的组织、人员、职能、运作机制的新机构。 3.党代会常任制的“有法可依”问题。实行党代会 常任制是重大的党内体制变革。要保证这一重大变革 的顺利推进,就必须为其提供权威的法理支持,这就要 求在“党规党法”层面确认党代会常任制,特别是要在 “党内宪法”——党章中规定有关党代会常任制的条款。 只有这样,才能做到党代会常任制改革“有法可依”,使 其走上“法制化、制度化、规范化”的发展道路。但当前 我们在扩大市县党代会常任制试点、推行党代会常任制 的过程中遇到的一个非常突出的问题却是“无法可依”。 4.党代会常任制的组织领导问题。推行党代会常 任制是一种组织行为,不是个人行为,所以其成功与否 在很大程度上同能不能获得坚强有力的组织领导有关。 常任制试点地区的经验表明:组织领导坚强、积极、及 时、到位,试点工作就扎实有效,富有特色;组织领导不 积极、不到位,试点工作成效就不大。从一些试点地区 的情况来看,党代会常任制的组织领导不到位的问题比 较突出。 (三)党代会常任制改革与党内权力配置模式变革。 实行党代会常任制意味着党代会将真正成为党的最高 权力机关、领导机关、决策机关和监督机关,意味着党内 权力格局的变革,必然会引发党内权力配置模式的变 革。因此,科学设计常任制条件下党代会、全委会、常委 会的权力配置模式以及党代会、党委、纪委的权力配置 模式,就成了地方党代会常任制改革与党内权力模式变 革必须关注的核心问题。 1.常任制条件下党代会、全委会、常委会之间的权 力配置模式。在常任制条件下,应在现行党的领导体制 和制度设计框架内,依据权力授予原则、权力控制原则 去配置地方党代会、全委会和常委会的权力。基本构 想是: 第一,从决策的角度重新划定“三会”的职权。如果 ·25. 单纯地从决策的角度来看,合理划分“三会”的职权,原 则上可以考虑这样划分:党代会主要负责审议并决策年 度工作的大政方针和主要目标任务,全委会负责审议并 决策涉及面广、重要的单项工作,常委会负责日常工作 的研究决策。这样,党代会、全委会、常委会各自的职权 也就一目了然了。 第二,明确“三会”的权力授受关系,使党代会坚定 地成长为党的最高权力机关。理顺党代会、全委会和常 委会之间的权力关系,必须明确党代会、全委会和常委 会这“三会”之间的权力授受关系,保证党代会能够坚定 地成长为各级党的最高权力机关。这就需要首先考虑 恢复党代会的本来职权和扩大其职权,以使它作为党的 最高权力机关名副其实。(1)每年按时召开党代会年 会。(2)与常任制相适应,扩大党代会的现有职权。这 种职权的扩大主要应该体现在决策、选举、监督等方面。 第三,充分发挥全委会的作用,提升全委会的地位。 要着重研究如何充分发挥党委全委会的作用,恢复其本 来应该拥有的权力,提升其在党内权力运行中的地位。 为此,可以考虑以下几点:(1)增加全委会的开会次数。 建议地方党委全委会在一年内至少应该召开三到四次 全体会议,以便于更好地研究推进工作。(2)建立健全 常委会向全委会负责并报告工作制度。(3)将全委会由 现行的党的功能性会议发展成为制度性会议。根据地 方党委全委会现有的活动状态,在常任制条件下充分发 挥全委会作用,更为根本的考虑是:要使其由一般的功 能性会议发展为制度性会议,从而成为党的领导中具有 实质性意义的组织机构,不仅发挥决策党代会决策范围 之外的党的重大问题的功能,而且能够发挥协调和监督 常委会执行党内重大决定的功能。也就是说,地方党委 全委会要真正回到自己权力的本位上,真正成为常委会 的权力来源者和监督制约者,就必须完善自身的功能, 并全面走向制度化和规范化。 2.常任制条件下党代会、党委、纪委之间的权力配 置模式。党代会常任制要重点解决党内权力向党委单 方面集中的问题,建立地方党代会集中统一领导下的党 内分权体制。而建立党代会集中统一领导下的党内分 权体制,下列原则要求是必须坚决遵循的。其一,党内 权力应该适当分解,由党代会行使党的决策权,由党委 行使党的执行权,由纪委行使党的监督权;其二,党内权 力统一于党代会,党委和纪委的权力都应该是由党代会 授予的,党委和纪委都在党代会的统一领导下行使党内 权力;其三,党委和纪委同为党代会权力的具体执行者, 都由党代会选举产生,它们在地位上是平等的。 ·26· 在遵循上述原则的前提下,常任制条件下实现地方 党代会、党委、纪委权力的科学配置及运作,应呈现出下 述运作状态和模式。 (1)决策机构:地方党的代表大会。地方党的代表 大会是地方党的权力机关,在地方党组织内主要行使重 大问题的决策权,同时还行使选举权和监督地方党的委 员会、纪律检查委员会的职权。地方党组织的一切权力 都来自代表大会,地方党的委员会和纪律检查委员会的 权力都是由党的代表大会授予的。因此,党的代表大会 在地方党组织内实际上行使着最高决策权、选举权、监 督权,在机构设置上应该属于党的决策机构。 (2)执行机构:地方党的委员会。地方党的委员会 是地方党的代表大会的执行机关,负责贯彻落实代表大 会的决策和决议;同时,从地方党的委员会中选举产生 党委常委会,并由党委常委会在党的委员会闭会期间代 行委员会的职权。因此,党的地方委员会及其常委会在 地方党组织内行使执行权,在机构设置上属于党的执行 机构。 (3)专门监督机构:地方党的纪律检查委员会。地 方党的纪律检查委员会是由地方党的代表大会选举产 生的专门负责党的纪律检查工作的监督机构,它在地方 党的代表大会的领导下具体行使党内监督权,并向地方 党的代表大会负责,定期向代表大会报告工作,特别是 要将大案要案的查处过程和查处结果及时报告给代表 大会。因此,地方党的纪律检查委员会在地方党组织内 主要行使监督权,在机构设置上属于党的专门监督 机构。 (4)分权型权力机构关系。地方党的委员会与纪律 检查委员会都是由地方党的代表大会选举产生的,它们 在地位上是平等的。在常任制条件下,地方党的委员会 不能再如现行的党代会非常任制条件下那样,对地方党 的纪律检查委员会负有领导职能。说得通俗一点,在党 代会常任制条件下,地方党的委员会与纪律检查委员会 谁也不领导谁,谁也不高于谁;但地方党的纪律检查委 员会有权列席地方党的委员会的重要会议,并在其中享 有发言权,行使监督权。地方党的委员会与纪律检查委 员会如果在涉及监督权的重大问题上产生分歧,可以将 分歧提交地方党的代表大会,由地方党代会研究解决; 党代会闭会期间,也可以将分歧提交地方党的委员会与 纪律检查委员会组成的联席会议,由联席会议协商 解决。 [责任编辑:付钦太]
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