建立我国环境税制度的探讨.pdf

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建立我国环境税制度的探讨 王晨 (浙江财经学院,浙江杭州310018) 摘要:经济快速发展给我们带来了经济利益的同时,也带来了严重的环境污染。当前,治污方面的排污费制度、排污权交易制度 还存在很多缺陷和不足,本文在环境保护背景下认为征收环境税非常必要,通过对美国、荷兰和波兰3个国家的环境税制 度分析,并结合我国具体国情,借鉴其成功经验,提出我国的环境税要素设计的初步构想和具体实施的建议。 关键词:环境税;排污费制度;排污权交易制度;税制设计 中图分类号:D92 文献标识码:A doi:lO.3969/j.issn.167扛3309(s).2012.05.53 文章编号:1672—3309(2012)05—125—03 随着经济高速发展,我国也面临着经济发展和环境保 护的双重压力。环境污染不仅影响我国国民的生活质量,也 给我国带来了很大的国际舆论压力。不少发达国家把税收 看做保护自然环境和维护生态平衡的重要政策措施,税收 在环保工作中发挥了重要作用。为了切实解决我国的环境 问题,有必要探索国外环境税的成功经验,构建适合我国国 情的环境税后制度。环境税是20世纪末在国际税收界兴起 的概念,至今并没有明确的定义。我国国内把环境税分为广 义和狭义两个概念。广义的环境税是指为实现特定的环境 保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有调节与环境污 染、资源利用行为相关的各个税种及相关税收特别特别措 施的总称。如资源税、消费税、车船税等以及增值税和企业 所得税等税种中与环境保护相关的税收规定。狭义的环境 税是指以环境保护为目的,针对污染和生态破坏等行为课 税的特别或独立税种。如硫税、碳税、能源税等。本文将从狭 义的环境税层面探讨我国环境税收制度的建立。 一、开征环境税有助于解决环境污染问题 (一)我国环境污染现状 1.大气污染。2010年,我国二氧化硫的排放量为2185.1 万吨,比上年减少1.3%。其中,工业二氧化硫排放量为 1864.4万吨,基本与上年持平,占全国二氧化硫排放量的 85.3%;生活二氧化硫排放量为320.7万吨,比上年减少 7.9%,占全国二氧化硫排放量的14.7%。我国二氧化碳排放 量仅次于美国,居世界第二位;二氧化硫和消耗臭氧层物质 (0DS)排放量居世界第一位。因此,大气污染是我国重要的 环境问题。 2.水体污染。2010年全国废水排放量为617.3亿吨,比 上年增加4.7%。其中工业废水排放量237.5亿吨,占废水排 放总量的38.5%,比上年增长1.3%;城镇生活污水排放量为 379.8亿吨,占废水排放总量的61.5%,比上年增长6.9%。主 要污染物有城市生活污水、工业废水、化肥、农药等。《2010 年中国环境状况公报》称全国地表水污染严重,204条河流 409个地表水国控检测断面中,I至Ⅲ类、Ⅳ至V类和劣V 类水质的断面比例分别为59.9%、23.7%和16.4%。 3.固体废弃物污染。2010年全国工业固体废物产生量 24.1亿吨,比上年增长18.1%;工业固体废物综合利用率为 66.7%,比上年减少0.3个百分点。塑料包装和农膜导致的白 色污染已蔓延至全国各地。我国对固体废弃物尤其是城市 生活垃圾的处置水平比较低下,主要方式是掩埋和焚烧,不 仅达不到应有效果,对土壤和地下水造成污染。目前,我国 流经城市的河流90%收到严重污染。 (二)排污相关的政策功能及其症结 1.排污费制度。排污费是直接向环境排放污染物的单位 和个体工商户应按规定缴纳排污费,包括污水排污费、废气 排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费。 1982年7月1日《征收环境排污费暂行办法》开始实施; 2003年对《排污费征收使用管理条例》作了较大修订,沿用 至今。虽然排污费制度是我国目前针对污染的最主要的政 策制度,但是由于其本身的特征使其有以下不足。 一是排污费的征收标准偏低,对行为主体产生逆向调 节。按照庇古税理论,有效的收费标准就是使收取费用等于 污染产生的外部效应(通常以污染治理费用衡量)。虽然我 国的排污费制度在2003年被修订一次,但是治污成本发生 了很大变化。如目前我国二氧化硫排放量收费标准为0.63 元/千克,而火电厂烟气脱硫的平均治理成本为4—6元/千 克。如果排污费标准远低于治理成本,将造成私人成本低于 社会成本,对企业的行为产生逆向调节作用, 二是排污费征收范围窄,对行为主体调控不全面。现行 排污费只限于对生产领域征税,但是外部性不仅存在于生 产领域,也存在于消费领域。如汽车排放的尾气,家庭使用 的含磷洗衣粉,洗洁精等对环境也造成了很大伤害。如我们 前面提到的数据显示城镇生活污水排放量为379.8亿吨,占 废水排放总量的61.5%,还少大于工业污水的排放量。再者, 排污费的收费对象主要集中在大城市的大中型企业以及国 企中,对于民间小作坊如小炼油厂、小化工厂、小造纸厂等 监管收费不足,但是大企业的污染净化工作往往做的比小 企业好,换言之,恰恰是民间小作坊等这些被排污费征收过 程中排除在外的企业才是最大的污染源。所以,排污费的征 万方数据 收并没有完全覆盖全部污染源。 三是排污费属地方行政性收费,征收刚性不足。现行的 排污费收费程序是排污者申报和环保部门核定,有些地方 的排污费征收主要依靠企业申报,申报数据的可靠性和准 确性难以保证。因为排污费属于地方行政性收费,就可能出 现地方政府为了自身留意而放松对排污费的征收和监管。 表现为,因为缺少法律法规的约束,部分地方有截留、挪用 排污费的现象。虽然后来国家出台了相关的法律禁止将排 污费用于环保部门自身建设上,但是总是有冒天下之大不 韪的现象发生。其次,由于地方GDP是考核政府官员业绩 的重要指标,所以地方政府为了地方经济发展不惜引进外 来污染严重的工业以及放纵地方内部的工厂的污染问题, 以追求高产量、高收益、高GDP总量。“协商收费”以及“人 情收费”的现象时有发生。 2.排污权交易制度。排污权制度的理论来源于科斯定理, 通过明确界定产权并进行市场交易,实现将经济活动中的外 部成本内在化。因为借助市场的力量在交易,所以排污权交 易制度比排污费制度更具有效率。90年代,我国为了控制酸 雨,引入排污权交易制度。2001年9月,江苏省南通市顺利实 施中国首例排污权交易。2007年11月lO日,国内第一个排 污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立,标志着我国排污权交易 逐步走向制度化、规范化、国际化。虽然排污权交易制度在一 定程度上利用市场机制、经济杠杆调动了排污企业治理污染 的自主性和积极性,但是目前我国离最大化的发挥排污权交 易制度的作用还存在以下几点不足。 一是市场环境缺乏。排污权交易需要比较完善的市场 机制。相比发达国家,我国以往开展的排污权交易,大部分 并不属于严格意义上的市场交易,而是大多在环保局的行 政协调下完成。在试点探索阶段,交易实施程序复杂、操作 难度大,排污权交易成本较高、交易市场繁杂,高素质专业 人员比较匮乏,这些都影响着排污权交易的开展。 二是技术支持不足。排污权有偿使用和交易工作涉及 面广,与总量控制、污染防治、项目审批、环境监测、环境监 察等多个部门工作相关;同时技术性也强,涉及初始排污权 分配方法、环境资源初始价格、企业污染物排放总量核定、 区域环境容量测算等问题。我国的相关部门的技术支持明 显不足,对排污权交易政策的有效实施形成了一定的阻碍。 三是政府干预的存在。在一些跨地区的排污权交易中, 地方政府为保护本地利益强行介入交易过程,用行政命令禁 止排污权指标向其他地区转让,严重干扰了排污交易。在一 些地方政府看来,实施排污权交易会提高企业环境成本,而 限制排污就等于限制生产,影响招商引资和区域经济发展。 二、国外环境税发展及经验借鉴 (一)美欧国家环境税发展过程及现状 美国:从1971年提出向硫化物征税的概念至今美国已 经形成了一套相对完善的环境税收制度,主要有对损害臭 氧的化学品征收的消费税、汽油税、与汽车使用相关的税收 和费用(如卡车、拖车消费税,轮胎税等)、开采税、固体废弃 物处理税(费)、二氧化硫税、环境收入税等,还有较多的环 境税收优惠政策。从征收管理看,美国对环境税的征收管理 非常严格。它由税务部门统一征收,缴入财政部,财政部将 其分别纳入普通基金预算和信托基金,后者再转入下设的 超级基金。由于征管部门集中,征管手段现代化水平高,因 此,在美国,拖欠、逃漏环境税的现象很少,环境税征收额呈 逐年上升趋势。该国环境税以重点突出、制度配套的特点在, 环境保护方面发挥了不可忽视的作用。 荷兰:是OECD国家中征收环境税较早的国家之一, 主要特点是以小税种为主,大都是专门目的税,专款专用。 另外,荷兰在制定环境税时充分考虑到对同一种产品的不 同消费行为征税将对环境产生不同的影响,因而大都对影 响环境不大的行为作出一些减免税的规定,较好地发挥了 保护环境的功能。荷兰特别为环境保护目的而设计的税种 主要包括:燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、 废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。其次,该国基 于中央政府和地方政府在征收目的和条件方面的不同,在 环境税的征收管理上赋予了地方政府很大的灵活性,并充 分协调了税务部门和各环境、资源部门的配合,保证了荷兰 环境税征收的高效率。 波兰:作为处于转型时期的发展中国家,波兰从1970 年开始设立环境税和资源税,开始设置的税率较低,主要为 了激励污染者调整其行为,不能通过价格机制发挥作用,更 多是为环境投资和防治污染筹集资金。后来,该国对环境税 进行了改革,主要依靠一套环境标准和环境税、资源税结合 的混合系统来处理环境问题,并且提高了主要污染税税率, 征收广泛。除此之外,波兰还通过特别环境基金将税收收入 返还企业和市政当局专款专用,促进了环境投资开支。 (二)国外环境税的经验借鉴 在分析了上述几个国家的环境税制度后,主要有以下 几点值得我国借鉴: 1.渐进式改革原则。一方面是指税种引入的顺序问题。 考虑到我国的实际情况,对已征收排污费污染项目如二氧 化硫、废水、固体废弃物已具备比较多的征收经验,加之先 进的检测设备和监管技术以及国外相关的经验借鉴,先选 择这些污染项目开始征税更加合理。另一方面是指税率的 逐步提高。多数情况下,要取得显著的环境保护效果,税率 必须确定在较高的水平上。但倘若让税率一步到位,公众可 能会接受不了,还可能大大降低本国企业的竞争力,甚至影 响整个经济的发展。因此正确的策略应该是先选择低税率, 然后随着治污技术的进步逐步提高,直至最佳水平。 2.整体税负不变原则。环境税的征收会带来“双重红利” 原则,即环境税收不仅增加污染的成本,有利于解决保护环 境的问题,同时也能用来筹措收入以缓鳃或弥补经济中其 他税负扭曲的福利损失,降低其他税种的收入,进而提升整 个税制本身的效率,改善社会福利。为了真正实现双重红利 万方数据 糍 .糕翮《匦————————————————————————————————————黼黼黼鳓黼黼㈣ 原则,就要求我们能切实的保持企业和个人的整体税负不 变,比如我们对汽车排放尾气征收环境税,就适应的调整小 汽车的消费税税率,使得整体税负保持不变。 3.税收返还激励原则。上文提到的波兰通过特别环境基 金将税收收入返还企业和市政当局专款专用的做法我们可 以称之为直接返还,也就是指税务部门先按“污染者付费” 原则向排污企业征收环境税,而后视企业所能够实现的条 件,将纳税人缴付的环境税税收收入全额或部分直接退还 给纳税人。还有一种间接返还就是不直接返还给纳税人,而 是相应减少纳税人的其他税收,如企业所得税,消费税等。 合理的税收返还制度不仅可以实现效率激励和社会公平, 还可以缓解环境税实施的社会阻力,减少污染治理企业的 环境成本。 三、我国环境税税制设计的构想和建议 (一)环境税税制要素设计 1.纳税人。环境的纳税^应该包括在我国境内开发、利用、 污染、破坏环境的生产者和消费者,包括所有自然人和法人。 2.征税范围。每一税种实施的条件各具特色,推进的程 度也各不相同。例如污染税中的二氧化硫税和二氧化碳税, 前者的执行成本低,公众也比较容易接受,其对降低硫的排 放量成效也较显著。而二氧化碳税要求的条件相对较高,要 想有效就要制定较高的税率,但会削弱企业的竞争力,此外 必须考虑污染的跨国性,需要国际协作。所以推行一般先从 前者开始。同时考虑到我国环境税征收经验的缺乏以及对 污染源检测和监管技术的落后,所以本文建议先把重要污 染源以及过去征收排污费的污染项目作为环境税的征税范 围。如如二氧化硫、废水、固体废弃物等主要污染物。 3计税依据。环境税的计税依据应是污染物的实际排放 量。但是对于有些污染物的实际排放量不好监测的情况,国 际通行的做法是对污染产品征税,以污染产品数量为计税 依据。比如,为了减少燃油、煤炭、天然气、汽油等化石燃料 所致的二氧化碳,既可以针对它们所致二氧化碳的实际排 放量来征税,也可以针对这些化石燃料的估算的碳含量来 征税。所以我国也可以借鉴国外经验,以实际排放量或者相 应污染品的估算排放量作为计税依据。 4.税率。确定税率的依据主要是污染物的治理成本。本 文借鉴财政部、国家税务总局和环保部三部委拟定的税率: SO:和固体废弃物的税率为2元公斤,废水(污水)的税率为 1元饨,cO:的税率为lO元,吨。同时,对于不能准确测量和 监管污染排放量的小作坊企业以及排放生活污水的家庭来 说,可以估算其排放量,采取定量缴税的原则。 5.税收优惠。环境税的征收是特定目的税,是为了保护 环境和提高环境税的实施效果不应该设置很多的减免税。 但是介于我们上文中提到的税收返还的激励作用,我们可 以考虑适当的税收优惠政策,如鼓励企业进行有关的环境 保护研究和开发,对研究控制污染的新技术和生产污染替 代品给与税收优惠;鼓励企业废物再利用,对垃圾回收项目 给与税收优惠;鼓励企业加大对防治污染设备的投资,以获 得最好的治理污染效果。 6.收入归属及使用。环境问题既包括地区性问题,也包 括跨区域、全国性的问题,甚至还有国际性的问题。因此,有 必要在中央与地方两个层次上进行设计。从中央角度看,应 制定各地环境条件的评价规则,以及对应于不同环境状况 分别设置的差别税率,应将国内跨区域环境问题的治理纳 入中央的管理范围,对于涉及国际合作的问题,采取多种多 样的共同措施。同时,应赋予地方政府一定的征税自主权, 但必须严格管理,明确限定范围。不可否认,环境治理的任 务主要还是在地方,所以,应该采取中央和地方共享,但是 地方占大头的共享税政策。 (二)环境税实施建议 1.协调好部分污染物排污费、环境税以及排污权的作用 和关系。费改税是一个循序渐进的过程,我们不能忽略排污 费在过渡过程中的重要作用,对于没有列入环境税的污染 项目,我们依然应该按照排污费的标准严格征收和管理。同 时,排污权交易制度的发展和完善是我们抑制环境污染的 重要手段,它对于碳税的征收将发挥比环境税更有效的作 用,所以我们应该正确的处理好这三者之间的关系。 2.协调好环保部门和税务部门的合作关系。环保部门作 为多年来排污费的征收部门以及环境治理的管理机构,在 经验上、技术上都能为税务部门提供良好的协助。而税务部 门的权威性以及税收强制性、无偿性、固定性的特征,都使 得环保税比排污费更具调节作用,更能胜任经济高速发展 下的我国“环境卫士”的角色。所以,环境税的征收要求环境 部门和税务部门的紧密合作和支持。 3.协调好环境税和其他税种的配合关系。环境税征收需 要和其他税收如资源税、消费税、车船税、增值税等进行协 调,尽量维持企业和个人的税收负担不变,以实现环境税的 双重红利原则,最大化环境税的作用。 四、结语 针对我国目前的环境污染现状以及排污费和排污权在 治理环境方面的缺陷,我们有必要积极探索并加快推进环 境税的进程,而国外的环境税征收为我国提供了宝贵的借 鉴意见,同时,我们应该结合我国的实际情况,制定符合中 国国情的环境税税制要素设计,并且协调好环境税实施中 的各种关系,使环境税可以发挥最大的作用。 参考文献: [1】王哲林.环境税的国际比较及借鉴叨.税务研究'2007,(07). 【2】薛刚、纪慧文.环境税税收返还制度的国际经验与借鉴叨. 涉外税务'2011,(08). 【3】苏明、许文冲国环境税改革问题研究田.财政研究,2011妒2). [4】孙林.建立我国环境税制度探析[J】.税收经济研究,2012, (02). [5】王萌.我国排污费制度的局限性及其改革[J】.税务研究, 2009,(07). 一 须5蕊矗烈瑚i:蛾瓣趣: l柏12年一5期 万方数据
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