差异性区域资源结构与乡镇机构改革双重变迁路径——共容利益与路径依赖分析.pdf

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差异性区域资源结构与乡镇机构改革双重变迁路径 共容利益与 差异性区域资源结构与乡镇机构改革双重变迁路径 —共容利益与路径依赖分析 差异性区域资源结构与乡镇机构改革双重变迁路径—— 乡镇机构改革 差异性区域资源结构
资源描述:
2006年1()月10日 第1()期(总第310期) 中共福建省委党校学报 Journal of Fujian Party School oct.10.2006 No.1 0(General No.3 1 0) 差异性区域资源结构与乡镇机构改革双重变迁路径 ——共容利益与路径依赖分析 汪 波 (北京大学,北京 100871) 摘要:文章将乡镇机构改革镶嵌于差异性区域资源结构背景中进行考察,以制度经济学“共客利益”理论与“路径理论”为 分析工具,阐述乡镇机构改革如何在差异性翠域资源结构中衍生双重制度变迁路径。 关键词:差异性区域资源结构;乡镇机构改革;共容利益;路径依赖;职能替代 中图分类号:D631.13 文献标识码:A 文章编号:1008—4088(2006)10—0030—03 乡镇政府作为整个国家行政机器的“末梢神 经”,是政府体系中最基层政权结构。乡镇政府直接 面向村庄社区,直接在农村和集镇贯彻国家各项行 政方针和指令,承担着管理辖区内各项政治、经济和 社会事务的职能。作为政府子系统的乡镇政府与外 部环境存在着能量交换与互动,外部与内部的政治、 经济、社会环境直接影响着乡镇政府权能结构的生 态平衡。随着我国社会主义市场经济体制初步建立, 以及基层民主政治进程的展开,推进乡镇机构改革、 建立高效服务型的乡镇政府势在必行。现有的乡镇 机构改革研究较为丰富,但大多数研究都建立在这 一潜在假设基础上,即将乡镇机构改革的社会与经 济背景设定为同质体,将不同地域、不同文化、不同 经济发展水平、不同社会结构中的乡镇机构改革简 化成一个共性化同质体。中国非均衡的现代化进程 中,东部与西部、长三角与珠三角、苏南与苏北已形 成差异性显著的区域资源结构,差异性的社会资源 结构必然影响“增量政治改革”格局中乡镇机构改革 变迁路径。若忽视乡镇机构改革所处的“区域资源结 构”内在差异性,诸多共性化的理论假设能在多大程 度上适用于个性化的乡镇机构改革?笔者认为,基于 田野调研进行个案剖析与区域比较,有利于对乡镇 机构改革研究作出实证性的知识积累。本文通过对 苏南S镇与苏北Y镇两个典型乡镇机构改革进程 进行比较,并在此基础上分析两种不同的制度变迁 路径,探寻乡镇机构改革实践背后的因果逻辑。 新制度经济学的代表人物之一道格拉斯·c·诺 斯地提出了制度变迁的“路径”这一重要概念,“路 径”理论从制度角度解释为什么所有的国家没有走 同样的发展道路,一个国家在经济发展的过程中, 制度变迁存在着“路径依赖”(path dependence)现 象,一种制度一旦形成,不管是否有效,都会在一定 时期内持续存在。这就好像进入了一个特定的路径, 制度变迁只能按照这种路径走下去。路径依赖有两 种方向:一种情况是某种初始制度选定以后,其报酬 递增促进经济的发展,其他相关制度安排向同样方 向配合,导致有利于经济增长的进一步的制度变迁, 这就形成良性的制度依赖。另一种情况是某种制度 演变的轨迹形成以后,初始制度的报酬递增消退,开 始阻碍生产活动,那些与这种制度共荣的组织为了 自己的既得利益而尽力维护它,此时这个社会进入 了无效制度,进入了“锁定”(10ck in)状态,这就形成 恶性的路径依赖。结合我国苏南与苏北地区乡镇机 构考察,以“路径”理论来对乡镇机构改革进行剖 析,苏南与苏北地区存在差异性显著的区域资源结 构,这一区域资源结构又内在地衍生出双重制度变 迁路径,即良性循环路径与恶性循环路径。 政府机构改革并非孤立存在,总是镶嵌于特定 收稿日期:2006—07—19 作者简介:汪波,北京大学政治发展与政府管理研究所副研究员,北大政府管理学院2004级博士生。 ·30· 万方数据 区域内社会资源、经济资源、区位资源的综合资源结 构之中,作为上层建筑的政府组织及制度变迁皆无 法摆脱其约束和限制。乡镇机构改革良性循环路径 的逻辑链表现为:良好的乡镇社会、经济、区位资源 结构——推进乡镇机构改革(人员分流易)——乡镇 政府职能转变,界定并清晰产权——社会资源持续 增长——乡镇政府持续获利(政府财政收入增长) ——政府能力提升。苏南地区地理位置优越,位于长 江三角洲的中心区域;自古以来,这一地区饱受商品 经济导向的吴文化熏陶,民众具有较强的市场意识 与民主参与意识,乡镇社会已初步形成相对独立空 间,乡镇经济体系亦较为完善。这种良好的社会、经 济、自然资源结构为乡镇机构改革提供较丰富的利 益补偿资源,从而一定程度上消解了机构改革的利 益梗阻。随着乡镇区域内经济与社会资源的日益增 长,乡镇政府出于行政效率与政府收益的追求,亦倾 向于尊重与联合市场力量,通过转变职能、界定产权 (乡镇企业改制)为乡镇区域内微观经济主体提供制 度保障。以苏南S镇为例,苏南S镇隶属于江苏省吴 江市,紧依上海、苏州、杭州三大著名城市,是江苏、 浙江、上海二省一市交汇的金三角地区,是沿海和长 江三角洲对外开放的中心区域。S镇与杭州、苏州、 湖州并称中国四大绸都,名列全国百强乡镇之首, 2002年税收达4.25亿,其中上缴国家1.75亿,镇政 府可支配财政收入2.5亿。民营企业有1000多家,其 中超过亿元资产的有10家。这种良性区域资源结构 直接影响乡镇政府与社会关系,使乡镇政府一社会 结构倾向于形成强社会一小政府格局。较为成熟的 经济体系与公民社会,使得乡镇社会与经济组织承 担了部分政府经济与社会职能,实现政府职能的社 会替代。 关于这一互动性政府过程,曼瑟·奥尔森曾用 “共容利益”(encompassing interest)这一理论工具用 于诠译。曼瑟·奥尔森所言的“共容利益”指理性人或 组织若能够获得特定社会总产出增长额中的相当大 的部分,同时会因该社会产出的减少而遭受极大的 损失,则他们在此社会中便拥有了共容利益,奥尔森 通过“固定匪帮模型”的构建,指出理性人或组织若 能够获得特定社会总产出增长额中的相当大的部 分,同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失, 则他们在此社会中便拥有了共容利益。共容利益给 所涉及的人以刺激,诱使或迫使他们关心全社会的 长期稳定增长。依“共容利益”逻辑,只要国家与社会 间存在稳定共同利益,统治者皆倾向于致力于经济 与社会的发展,而这一行为的动机在于期望从“增长 的蛋糕”中获取更多收益。共容利益如同“另一只看不 见的手”,诱使或迫使政府组织关心全社会的长期稳 定增长。【1】㈣实践证明,乡镇政府通过转变职能,为微 观经济主体提供产权制度供给和法治保障,政府和 企业能从社会资源增长的“共容利益”中实现双赢。 政府通过财政汲取机制为乡镇机构改革储备了利益 补偿增量,利益补偿机制使机构改革“分流难”得以 消解,s镇以其政府财政资源为基础,按照县规定精 简比例,通过五种路径进行人员分流。一是分解各部 门职能,把机关技术性、服务性、辅助性事务予以下 放或转移;二是将原由事业单位承担的行政管理职 能收回机关;三是清理整顿行政执法队伍,综合设置 精干、统一的执法队伍;四是积极推进事业单位改 革,将过多、过散的“站”、“所”归并成服务性的机构, 走市场化、社会化的路子;五是采取提前退休和退养 两种方式。该镇行政编制减少了10人,事业编制减 少了20人。S镇乡镇机构改革不仅在于行政人员裁 减,其价值核心在于转变职能、界定产权,培养有效 率的产权制度,为区域经济提供明晰的制度保障。近 年来苏南S镇个私经济发展迅猛,1999-2001年新增 1000万以上的投资项目226个,新增投资额50亿 元,完成投资工作量32亿元,2002年又新增1000万 元以上的投资项目141个,新增投资60亿元,目前, 全镇个私工业企业固定资产达80多亿元‘,形成较大 经济规模。 s镇乡镇机构改革良性循环路径有利于“诺斯 悖论”的化解。“诺思悖论”一直是困扰人们的一个难 题,政府被制度经学家设定为“必要的恶”,那么,“必 要的恶”之政府与社会如何共同发展?诺思认为,“国 家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经 济衰退的根源,一些政治一经济单位实现了经济的 长期增长,但没有什么东西比政治一经济单位最终 导致经济衰退更具有必然性”。闭(n殂’国家有两个基本 目标:制定产权,制定社会基本规则,使统治者的收 益最大化;降低交易费用,使社会的产出最大化。以 增加国家的收入。国家的这两个目标是冲突的。使社 会利益最大化与使统治者利益最大两者往往不可兼 得。国家界定和保护产权可以产生规模效益。而国家 在界定产权时又不是中立的,国家目标是增加自己 的收入,统治者目标是使自己的利益最大化,这两种 目标与社会总收入的最大化并不总是一致,形成了 “诺思悖论”。“诺思悖论”使人们怀疑政府与社会的 发展是否可共得?s镇乡镇机构改革制度变迁路径 的实证分析表明,乡镇机构改革的良性循环路径导 致“诺斯悖论”的化解。乡镇政府通过职能转变,界定 产权,建立现代企业制度,释放了企业生产力,使社 会收益最大化。随着乡镇社会资源增长,市场和社会 逐步形成自治空间,从而有能力对乡镇政府的职能 转移形成“职能替代”。而乡镇政府从日益增长的乡 镇社会资源中相应获益,政府财政汲取能力的提升 为机构改革奠定了物质资源基础。乡镇政府、社会、 -31- 万方数据 市场获得多赢,社会利益最大化与统治者利益获得 有机统一。 乡镇机构改革恶性循环路径的逻辑链表现为: 乡镇社会、经济、区位资源稀缺——产权关系不 清——社会资源萎缩——乡镇政府陷入财政困 境——制约乡镇机构改革——人员分流难。这具体 表现为,经济较为落后的苏北乡镇地区,乡镇基础设 施匮乏,农业和养殖业仍是主导产业,现代工业尚未 形成规模;人与人关系局限于“半熟人社会”结构,行 政精英缺乏创新冲动。由于乡镇社会与市场自治能 力薄弱,无法对乡镇政府的职能转移形成“职能替 代”,乡镇政府不得不置于乡镇经济与社会事务的全 能地位,导致乡镇机构膨胀。这种“大而全”政府状态 加剧了产权不清,抑制乡镇经济与社会发展,致使乡 镇社会资源萎缩,乡镇财政汲取机制陷入困境,最终 导致乡镇机构改革陷入“分流难”困境。苏北Y镇是 一个新兴小镇,总人口34554人,其中农业人口 31392人,全镇有土地面积41970亩,其中农业计税 面积35142亩,全镇共有国家职工358,人,民办教师 17人,离休干部人,退休干部49人,共有供养人口 433人。Y镇是传统的水产乡镇,地处荡滩区:村民大 多从事水产养殖、水上运输和水上捕捞。Y镇社会、 经济、自然资源的稀缺,直接影响其乡镇政府与社会 关系结构。由于Y镇区域的民众市场意识较弱,公 民权利意识与民主参与意识较为淡薄,其市场经济 发展迟滞,公民社会空问狭小,乡镇政府与社会关系 就倾向于弱社会一大政府格局,一方面,乡镇社会由 于自身能力薄弱无法形成“职能替代”,乡镇政府不 得不置于乡镇政治、经济、社会的主导地位,而这种 “大而全”政府进一步抑制了乡镇经济与社会发展。 另一方面,乡镇政府大而不强,社会资源萎缩使政府 汲取机制失灵,由于缺乏机构改革及人员分流所需 的利益补偿机制和分流渠道,乡镇机构改革格外艰 难。从苏北Y镇乡镇机构改革的过程来看,Y镇机 关共使用行政编制50名,行政附属编制4名,实有 54人,其中全干44人,聘干6人,工人性质4名,现 有人员中,协理员5人,中层干部1947年12月31 日以前出生的7人,在岗行政编制干部38人(含司 法),在岗行政附属编制4人。Y镇机关下设村建办、 经管站、民政办、计生办、农业办、副业办、企管站、广 电站、文化站、兽医站、农科站、农机站等12个事业 单位,共使用事业编制53名,实有53人,其中全干 12人,聘干28人,工人性质13人。苏北Y镇人员分 流的渠道和实施办法是:(1)兴办服务实体。组织和 扶持事业单位分流人员成立农技推广、农机服务、畜 禽防疫、农业生产资料销售、农副产品购销等服务性 实体公司。(2)充实基层班子。根据实际情况选派一 定工作能力的分流人员到村任职,充实加强村组干 部班子。(3)兴办私营企业。鼓励分流人员从事个体 -32· 经营,创办私营企业,鼓励承包多种经营项目,扶持 他们充当农副产品销售的“经纪人”、“专业大户”等。 (4)实行提前离岗制度,按在职同类人员实发工资打 折发放。 “路径依赖”理论框架表明,一种制度形成以后, 会带有一种自我捍卫和强化的机制。无论这种制度是 否有效率,制度运行的惯性使它继续存在。由于路径 依赖的原因,好的制度有时无法进入统治者的制度选 择集合,无效制度却往往使制度进入“锁定”状态。与 S镇相比,苏北Y镇政府由于区域资源稀缺性,“分流 难”形成乡镇机构改革的瓶颈制约。首先,Y镇以农业 为主导产业,乡镇政府汲取的财政资源非常有限。乡 镇财政收入来源结构不合理甚至不合法,存在着乱收 费、乱摊派现象,农民负担沉重。其次,乡镇财政管理 体制不顺,管理水平较低,乡镇财力水平仅能维持基 层政权的运转,乡镇公共管理与公共服务的资金不 足,致使乡镇政府管理能力边际递减。再者,乡镇经济 资源越是稀缺,行政职位由于其稳定性越显珍贵,人 们越设法挤进政府圈子,乡镇机构愈发膨胀,财政压 力越来越大;创办实业者越来越少,乡镇政府可汲取 的经济基础愈发薄弱。由于Y镇乡镇机构改革及人 员分流缺乏“增量改革”所需的资源补偿机制,尽管经 历多次改革,仍难以消肿,并导致制度锁定并陷入恶 性循环。此时,制度变迁的使命则在于通过基层政府 “第一集团行动”打破“路径锁定”,使制度变迁转轨至 有利于经济增长的良性循环。一方面,构建“强化市场 型市场”,通过制度创新与政府职能转变,界定与清晰 产权,激发乡镇微观经济主体创业活力,增容公共权 力机构所赖以存在的经济资源基础。另一方面,放松 乡镇行政规制,培育和促进乡镇社会自治能力,将政 府职能切实转变到“经济调节、市场监管、社会管理、 公共服务”之理想定位。在“共容利益”这只看不见的 手引导下,乡镇政府通过制度供给促进经济与社会 资源增长,社会资源结构增长反过来通过财政汲取机 制扩大乡镇政府的制度收益,为乡镇机构改革储备了 利益补偿增量,使机构改革中剩益硬阻滞得以消解。 参考文献: 【1】(美)曼瑟尔.奥尔森著.苏长和译.权力与繁荣【M】.上海 世纪出版集团。2005. 【2】诺斯.经济史上的结构和变迁【M】.上海三联出版社, 1991. [责任编辑 蓝剑平】 万方数据
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