建立非缴费性的老年津贴--农村养老保障的一个选择性方案.pdf

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缴费补贴的 缴费补贴 建立农村 补贴的 老年津贴
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决策焦点建立非缴费性的老年津贴——农村养老保障的一个选择性方案 建立非缴费性的老年津贴 ——农村养老保障的一个选择性方案 杨立雄 (中国人民大学劳动人事学院,北京100872) 摘要:目前,中国大多数农民收入低且没有固定的收入来源,加之政府和集体缴费主体的缺位,造成农村社会 养老保险发展缓慢甚至出现倒退。农村社会养老保险的实践已证明,在农村开展养老保险还不具备条件。本文 提出的建议是,从社会保险退回社会救助,以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制 度。 关键词:农村社会养老保险;老年津贴;家庭养老 中图分类号:F842.61文献标识码:A文章编号:1002—9753(2006)02—0011—11 Introducing the Noncontributory Pension ——An Alternative Choice for Social Security for Rural Elderly YANG Li——xiong (School of Labor and Human Resources,Renmin University of China,Beijing 100872,China) Abstract:At present,most Chinese farmers have low and unfixed income and the contributories include government and collectivity are absent,SO little headway has been made in rural pension insurance.The practice of rural pension insur— ance has been proved that the conditions of developing rural pension insurance are insufficient.So,this article suggestes that rural social security for elderly should draw back from social insurance to social assistance,and rural pension insur— ance scheme based on contribution should be replaced by noncontributory pension. Key words:rural pension insuranee;noncontributory pension;family care for old—age 家庭养老历来是我国农村的主要养老方式, 但是计划生育导致的家庭少子化、农村人口向城 市的流动、老年人口扶养比的增大和家庭结构的 变化导致农村养老资源的稀缺。而一直在农村养 老中发挥重要功能的土地保障也因为农村经济结 构的转型而变得弱化,进一步加剧了养老资源紧 张的局面‘1 J。从20世纪80年代中期开始,政府在 农村建立和推广养老保险制度,令人尴尬的是,经 过多年的努力,农村社会养老保险的覆盖率仅为 11%,2003年,领取养老金的只有198万人,占农 村老人的比例为3%,年人均养老金492元旧1。而 且自1998年后,农村社会养老保险一路下滑,参保 人数从8000多万下降到5000多万。为避免未来 的困境,许多省市已开始退保。 面对这种局面,我们自然会问:制约农村社会 养老保险的因素是什么?农村养老之路在何方? 一、经济状况——制约农村社会养老保险的 关键因素 老年是人生的最后阶段,几乎人人都要经历, 因而自有人类以来,就存在养老的问题。但是,由 于传统社会人均寿命较短,家庭规模较大,养老基 本上可以在家庭或家族内部解决,因而并没有成 为一个突出的社会问题。随着工业化的来临,自 然经济逐渐瓦解,农业人口向城市转移,人们不得 收稿日期:2005—12—12修回日期:2006—0l一20 作者简介:杨立雄(1968一),男,瑶族,湖南洞口人,中国人民大学劳动人事学院副教授,博士,研究方向为养老保险。 万方数据 中国软科学2006年第2期 不依赖于出卖劳动力为生。由于家庭不再是一个 生产单位,养老风险难以在家庭或家族内部消化, 因而迫切需要建立适应工业社会的风险分担机 制。1889年,德国建立了世界上第一个养老保险 制度,随后这一制度为世界大多数国家所接受。 从世界各国的经验看,开展养老保险必须具备一 定的社会、文化和经济条件①,其中最重要的因素 还是取决于经济状况。考察我国农村经济发展状 况和农村居民家庭收入水平,开展农村社会养老 保险还不具备经济条件。主要表现在两个方面: (一)农村居民缴费能力低,政府、集体缴费主 体缺位 改革开放以后,农村贫困发生率大幅度下降, 从1978年的30.7%下降至2004年的2.8%,农村 贫困人口总数也从2.5亿人下降到2610万人。但 是,应该看到,我国的贫困标准偏低,在农村,绝对 贫困标准只有625形年。只要标准升高一点,贫 困人口则大幅度上升。2002年,年收入低于800 元的家庭比重超过7%[3j;若按照农民人均年纯收 入865元的“低收人人口”标准,贫困人口就增加 到9000万,占农村总人口的10%;按照联合国每 人每天收入或消费不低于1个购买力平价美元的 国际贫困标准测算,贫困人口有1亿多。从消费来 看,农村居民恩格尔系数偏高。2004年,全国只有 上海、北京、浙江、天津四个省市的恩格尔系数低 于40%,其余省份的恩格尔系数均高于40%,有些 省份超过60%,处于绝对贫困状态M J。低水平的 发展状况限制了农村居民养老保险的缴费能力。 另外,农村居民的收入结构(大部分来源于经 营性收人)也限制了其养老保险缴费行为。据 2003年的统计,各地区农村居民家庭纯收入构成 中,工资性纯收入只占35。02%,家庭经营性纯收 入占58.78%,财产性纯收入占2.51%,转移性纯 收入占3.69%②。家庭经营性收益周期长且不稳 定,针对这种情况,农村社会养老保险缴费采取三 种形式,即定期缴费、不定期缴费和趸缴。在收入 比较稳定的人群或比较富裕的地区基本采取定期 缴费方式;多数地区则采取丰年多缴、欠年少缴、 灾年缓缴的不定期缴费方式;岁数偏大的农民可 根据自己年老后的保障水平将保费一次交足,一 直到60岁以后按规定领取养老金。缴费方式的多 样化虽然解决了农村收入不稳定这一问题,但也 给农村社会养老保险基金的计算带来很大困难, 农村保险基金的增值也因缴费方式不同而表现出 较大差异。而且由于采取自愿原则,许多农民因 暂时|生的收人中断而停止缴费,进而长期不缴费。 民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本 方案(试行)》规定,农村社会养老保险缴费原则 是:坚持资金以个人交纳为主,集体补助为辅,国 家予以政策扶持。农民个人的缴费能力有限,如 果集体有较强的实力也可以弥补农村社会养老保 险缴费低这一缺陷。但是,我国农村集体经济发 展极不均衡,除少数省份农村集体经济得到较好 发展外,大部分省市的集体经济较为薄弱。以 2002年为例,当年农村集体经济固定资产投资总 额为4887.91亿元,投资额超过500亿元的三个省 市(江苏、浙江、山东)占全国集体经济固定资产投 资总额达44.5%;低于500亿元、超过100亿元的 九个省市(河北、辽宁、上海、福建、河南、湖北、湖 南、广东、四川)的投资额占全国集体经济固定资 产投资总额的36.71%;低于100亿元的十九个省 市(北京、天津、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、 江西、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘 肃、青海、宁夏、新疆)投资额仅占全国集体经济固 定资产投资总额的18.8%。在集体经济投资中, 卫生体育和社会福利事业投资所占份额相当少, 全国只有80.04亿元,人均不到10元(见表1)。 ①许多学者认为,目前我国农村正处于从传统农业社会向现代社会的转型之中,工业化和城市化对农村传统文化产生了影响,以生子 为目的的婚姻、以多子为内容的生育行为和以父母在不远游为原则的家庭规范在现代社会已经不复存在,传统家庭养老模式不再具有现实 适应性,因而具备了开展农村社会养老保险的文化和社会条件。但是另一些学者认为,我国农村居民的养老心态、文化背景以及法律习俗 等还处在传统社会之中,因而很难接受养老保险这种形式(参见丁士军.经济发展与转型对农村家庭养老保障的影响[J].中南财经大学学 报,2000,(4):82—85;高和荣.中国农村社会养老保险方案难以实施的经济社会学原因探析[J].吉林师范大学学报·人文社会科学版, 2003,(3):71—72)。 ②越是收入低的地区越依赖于家庭经营性收入。纯收入在3000元以上的地区(包括上海、北京、浙江、天津、江苏、广东、福建、山东), 工资性纯收入和家庭经营性纯收入所占比例基本相当,分别为47.46%和44.79%;纯收入在2000—3000元的地区(包括辽宁、河北、海 南、湖北、湖南、吉林、黑龙江、江西、山西、内蒙古、河南、四川、重庆、安徽、新疆、广西、宁夏),工资性纯收入只占31.20%,而家庭经营性纯 收入占64.04%;纯收入在2000元以下的地区(包括青海、云南、西藏、陕西、甘肃、贵州),工资性纯收入只占27.74%,家庭经营性纯收入占 64.80%(数据来源:《中国农村统计年鉴(2004)》)。 12 万方数据 决策焦点 建立非缴费性的老年津贴——农村养老保障的一个选择性方案 表1 各地区农村集体经济按行业分的固定资产投资统计(2002年) 集体经济 卫生体育 卫生体育和 卫生体育和地区 和社会福利 地区 集体经济 社会福利 地区 集体经济 社会福利 投资(亿元) 投资(亿元) 投资(亿元)业(元) 业(元) 业(元) 北京 72.52 6.62 安徽 58.01 0.95 重庆 56.23 1.7 天津 74 1.01 福建 140.51 3.91 四川 270 5.63 河北 479.22 11.1 江西 76.23 O.6 贵州 12.52 0.74 山西 39.32 0.2l 山东 615.87 4.6l 云南 58.44 2.14 内蒙古 20.4 0.13 河南 227 3.8 西藏 辽宁 148.79 5.14 湖北 140.7 0.83 陕西 33.48 1.76 吉林 21.16 0.47 湖南 151.9 0.93 甘肃 26.71 1 黑龙江 16.15 O.15 广东 311.59 11.34 青海 7.05 O.08 上海 194.56 O.69 广西 23.3 1.12 宁夏 21.06 O.92 江苏 712.3 5.6l 海南 6.95 0.1 新疆 25.29 0.46 浙江 846.63 7.2l 注:根据《中国固定资产投资统计年鉴(2003)》制表。 表2分地区农村社会养老保险资金来源情况 个人缴费 集体补助 个人缴费 集体补助 个人缴费 集体补助地区 地区 地区 (万元) (万元) (万元) (万元) (万元) (万元) 北京 3359.4 20938.2 安徽 3618.8 3213.1 四川I , , 天津 , , 福建 720.7 519.2 贵州 1519.1 83.2 河北 385.3 49.1 江西 , , 云南 13.7 24.0 山西 1920.0 480.0 山东 46.3 14.4 西藏 1246.9 31.2 内蒙古 4.5 0 河南 43174.9 36662.9 陕西 67.4 13.O 辽宁 6775.0 1134.8 湖北 417.6 99.9 甘肃 10.0 17.0 吉林 49.0 211.0 湖南 , , 青海 , , 黑龙江 116.0 O 广西 99.1 3.5 宁夏 , , 上海 646.6 154.3 海南 11.8 O 新疆 1452.5 733.3 江苏 36126.0 69220.0 重庆 162.9 12.0 深圳 , , 浙江 35574.4 84948.9 说明:…/’表不未开展农村社会养老保险或已退保。 根据《中国劳动统计年鉴(2004)》制表。 由于缴费主体的缺位,许多地方的保费基本 上全由农民个人承担。2003年,全国农村社会养 老保险个人缴费收入137518.0万元,集体补助 218562.9万元,集体补助主要集中在北京、江苏、 浙江、河南四个省市,其补助占全国集体补助的 97%,山东、陕西等省份集体补助的数额相当少, 内蒙古、黑龙江等省市集体没有补助(见表2)。 由于农民收入偏低,绝大多数农民未能参保, 即使参保,大部分往往选择最低档的缴费,这样导 致个人账户基金积累速度比较缓慢。1994年农村 养老保险积累基金27亿元,人均70元。1995年 和1996年是农村养老保险基金的快速增长期,人 均积累基金的增幅分别达到65.7%和38.8%。但 随后增长幅度急剧下跌,虽然2000年农村养老保 险基金增幅较快,但2004年前的大部分年份增长 幅度均没有超过15%。1994—2004年,参保人均 积累养老保险基金从70元上升到530元,年均缴 费42元(见表3)。以这样的速度积累下去,一个 从20岁开始缴费的农民,到65岁退休时只能积累 不到2000元。 为了保障退休人员的基本生活,我国城镇基 本养老保险的替代率要求达到60%一75%,这要 求基本养老保险的缴费率一般达到28%左右,其 中个人缴纳8%,单位缴纳不超过工资总额的 20%。考虑到农村生活水平低于城镇,同时家庭养 老仍然发挥主要职责,农村养老保险的替代率以 40%为标准④。那么在低缴费、低积累的情况下, 是否能达到一个较高的替代率? 根据费尔德斯坦(Feldstein,Martin)的计算, 1965—1995年间,美国实际工资年平均增长率为 ①约翰逊认为农村养老金与退休时收入的比为40%一50%是合适的。这一目标是基于下述假定制定的,即人们与农业生产保持密切 关系,全Et或半Et地参与农业生产活动。在这种情况下,老年人一般还有其他收入来源及自家产的粮食和他们从经济活动中获得的现金收 入。对于那些基本上已不从事种植业的农村居民来说,他们可能会继续住在村子里,但却已放弃了除宅旁园地以外的其他所有土地,其退 休金与退休时收入的比率可能应当更高一些(65%左右)。(参见D·盖尔·约翰逊.中国农村老年人的社会保障[J].中国人口科学, 1999,(5):l一10)。 13 万方数据 中国软科学2006年第2期 表3部分年份农村养老保险参保人数和积累基金 累计积 累计参 人均累 年人均 年份 累基金 保人数 计积累额 增加额 (亿元) (万人) (元) (元) 1994 27 3883 70 1995 59.5 5142.8 116 46 1996 99.5 6594 161 45 1997 139.2 7452 187 26 1998 166.2 8025 207 20 1999 184 8000 230 23 2000 195.5 6172 317 87 200l 216.1 5995.1 360 43 2002 233.3 5462 427 67 2003 259.3 5428 478 51 2004 285 5378 530 52 注:根据1993年到1998年民政事业发展统计报告以及1998 年到2004年度劳动和社会保障事业发展统计报告制表。 2.6%,而同期的资本边际生产率为9.3%。如果 实施个人账户制,则个人缴费水平仅占工资的 3%L5 J。希普曼(Shipman,William G.)对美国三个 不同时期出生(1930年代、1950年代、1970年代) 的工人的研究表明,现收现付的收益人的退休金 收入只相当于完全积累制的70%-6 o。对欧盟的研 究表明,如果实行完全积累制,则欧盟国家只要求 在积累期间年实际回报率为4.8%,在退休期间达 到2.8%,就可以达到预期的替代率。事实上,欧 盟国家股票收益率均高于4.8%(波兰除外)。政 府债券收益较低,但是通过适当的投资组合(70% 的股票+30%的债券),平均收益率仍能达到7. 9%,按这一收益率计算,则替代率可以达到 217%“o。这些研究均支持一个论点,即完全积累 的个人账户制能以较低的缴费达到一个较高的替 代率。我国农村养老保险采取的就是完全积累 制,在这一制度下,约翰逊(Johnson,D.Gale)曾做 过计算,假定农民人均纯收人为2500元,缴费期为 45年,收入增加率为4%,投资回报率也为4%,退 休后的预期寿命为10年,缴费率只要达到7. 28%,则养老保险替代率就可达到40%L8 J。 但是,约翰逊的计算是基于理想状态得出的 结果,事实上,在基金积累制下,养老金替代率对 缴费率、投资回报率、缴费时间等变量敏感度高。 据国际劳工组织的计算,假定缴费时间为30年,缴 费水平为10%。若投资回报率降为l%,则养老金 的替代率只有23.2%;若投资回报率为2%,则养 老金的替代率为27%;若投资回报率为3%,养老 金替代率只有31.7%;若投资回报率为4%,替代 率也不到35%。也就是说,完全积累制下的低缴 14 费、高替代率是建立在较高且稳定的回报率、较长 积累时间、一定的缴费水平之上。虽然积累时间 可以控制,但目前参保农民缴费水平仅相当于全 国农村居民人均纯收人的比例不到5%,因此,要 达到40%的替代率,则基金收益率要远远高于 4%。 那么,我国农村社会养老保险基金能否达到 这样一个收益率呢? 民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本 方案(试行)》规定,农村社会养老保险基金保值增 值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存人 银行,不直接用于投资。县(市)农村社会养老保 险机构,在指定的专业银行设立农村社会养老保 险基金专户,专账专管,专款专用。各乡镇交纳的 养老保险基金直接人银行的专户。养老保险基金 除需现金支付部分外,原则上应及时转为国家债 券。所以目前农村社会养老保险基金的投资渠道 主要有银行存款和购买国债,如2003年农村养老 保险基金的投资结构为:银行存款43%,财政管理 26%,购买国债14%,其它17%一j。自1996年下 半年以后,银行名义利率一直处于下降的趋势,再 加上较高的物价指数,实际利率在1997年以前一 直是负数,即使在1998年以后物价指数有部分年 份处于负数,由于名义利率较低因而真实利率一 直低于5%。1999—2003年,农村社会养老保险基 金的名义收益率与同期银行存款利率不相上下, 真实收益率高的年份不超过4%,低的年份只有1. 3%(见表4)。 表4农村社会养老保险基金运营情况 上年基金 本年基金 名义收益 同期存款 真实收 年份 滚存结余 运营收益 (万元) (万元) 率(%) 利率(%) 益率(%) 1999年 1666441.95 0 2.25 1.4 2000往 1834996.3 52515.79 2.86 2.25 2.46 2001正 2020519.3 58360.6 2.89 2.25 2.19 2002焦 2151940.5 67027.9 3.1 1.98 3.9 2003经 2326440.2 67201.0 2.9 1.98 1.7 注:1.真实收益率=名义收益率一通胀率。通胀率以当年居 民消费价格指数为基数计算而得。 2.根据“中国劳动统计年鉴(1999—2004)”制表。 那么,投资于股票市场是否能有一个较高的收 益?2001年以全国社会保障基金进入股市时当年浮 亏3.63亿元,债券收益0.09亿元。2001年来的收益 均低于同期5年期的定期存款利息(2.79%)④。从 ①2001年全国社保基金年收益率为2.25%,2002年为2.75%,2003年为2.71%。 万方数据 决策焦点 建立非缴费性的老年津贴——农村养老保障的一个选择性方案 上述业绩来看,当初向农民承诺基金增值率超过 10%的目标成为几乎不可能完成的任务。而且, 基层农村社会保险机构工作人员属事业单位自收 自支编制,经济独立核算,自负盈亏,根据民政部 规定,可以按收取的农村养老保险基金总额的3% 提取办公经费。如果减去3个百分点,则农村社会 养老保险基金大部分年份处于贬值状态④。在这 样一个低收益率下(不考虑通货膨胀等因素),如 果农民在缴费10年后开始领取养老金,每月可以 领取4.7元,15年后每月可以领取9.9元¨…。这 样的待遇使这一制度基本失去了应有的保障意 义。 (二)医疗、教育支出的快速增长抑制了养老 需求 自1997年以来,农村居民家庭人均收入增长 缓慢,与之形成鲜明对比的是农村居民家庭人均 医疗费用的快速增长(见图1、图2)。据国家统计 图1 中国主要年份农村居民医疗保健费用支出情况 注:根据“中国主要年份城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数 统计”(中国财政年鉴2004)制图。 图2农村居民家庭人均医疗支出增长率和 人均纯收入增长率 注:根据“中国主要年份农村居民生活消费现金支出构成统计 (1978—2004)”(中国农村住户调查年鉴2005)制图。 局农调队的调查显示,农村居民的医疗保健支出 由1990年的人均19.02元上涨至1999年的人均 70.02元,年均增长幅度为17.22%,增幅居各项支 出的第二位,在农民生活消费总支出中的比重也 由3.3%上升至4.4%。2004年,农村居民人均医 疗支出为143.6元,是1993年的5.3倍,而同期农 村人均纯收入的增长却只有3倍¨1|。许多农民因 病致贫或返贫(这一数字高达40%一60%),在 2003年农民的消费支出中,非大病户平均每户的 药品、医疗服务开支是683元,大病户平均每户的 医疗服务和药品费用是4279元。在东部地区,大 病户平均欠债5319.04元,中部地区平均欠债 5472.77元,西部地区平均欠债5584.79元¨2|,高 昂的医疗费用把农民阻挡在医院的大门外。据卫 生部第三次医疗服务调查,2003年城乡低收入者 应住院而未住院的比例达41%,农村贫困地区应 就诊而未就诊采取自我医疗的比例高达70%一 90%,中西部地区的贫困农民因无钱治疗而死亡的 比例高达60%一80%¨“。 教育支出的增加也是农村养老保险工作乏力 的一个重要因素。北京大学教育学院对广西和四 川的调查发现,义务教育阶段的小学生私人教育 支出平均约389元,而初中生的私人教育支出在 924元左右;小学住宿生的学杂费平均约342元, 初中住宿生的平均私人教育支出约为1 153元。所 抽样的家庭平均教育支出占家庭总支出的比例为 13.67%,约18.55%调查户的家庭教育支出占家 庭总支出的比例超过了20%。所有抽样调查户的 家庭平均教育支出占家庭纯收入的比例约为 20%,约26%的抽样调查户的该比例达到或超过 了20%。这给家庭造成了沉重的负担,部分家庭 不得不借债供子女上学,部分地区户均借款额超 过500元㈨。 随着家庭医疗、教育支出幅度的增加,家庭其 他类型的支出幅度或者以较小的幅度增加,或者 以下降的幅度变化。在控制了家庭人均实际收入 后,家庭教育支出每增加1%,则家庭实际支出将 增加0.085%,家庭杂品和服务开支将增加 0.056%;而人均家庭设备、医疗保健将分别下降 0.031%、0.052%015]。考察1980—2004年农村居 ①D·盖尔·约翰逊做了更详细的测算。约翰逊指出,由于中国1993—1997年的投资收益率为负,对于从1993—1997年每年投入了 同等数量保金的个人来说,他们积累的基金实际价值低于他们支付的保费(参见D·盖尔·约翰逊.中国农村老年人的社会保障[J].中国 人口科学,1999,(5):1—10)。 15 万方数据 中国软科学2006年第2期 民生活消费现金支出就会发现:食品支出、衣着支 出、居住支出、家庭设备用品及服务和其它支出在 总消费中所占比例均在下降,但是交通通讯支出 (从1980年的0.7%上升到2004年的11%)、文教 娱乐用品及服务支出(从1980年的9.6%上升到 2004年的14.1%)、医疗保健支出(从1980年的 3.9%上升到2004年的7.4%)在总消费中所占比 例在上升¨6|。在没有任何医疗保障、教育费用远 远超出农民承受范围的情况下,“有病没钱看”、 “没钱上学”成为农民面临的最大风险,养老已退 居其次。 二、非缴费性的老年津贴方案——当前农村 养老模式的理性选择 (一)非缴费性老年津贴方案 一般来说,社会保障的制度目标有三个层次: 一是缓解贫困,二是收入安全,三是社会公平。马 斯洛根据不同的经济社会条件,把人的需求划分 为不同的层次:对于保存和提高生命的需求;对于 社会关系和社会归属感的需求;对于参与有价值 的、创造性的生产过程的需求;对于自我发现和自 身发展的需求;等等。这种对于人类基本需求的 分层有一个重要意义,就是承认人类需求的多层 次和多样性,使福利提供者能够根据资源条件确 定福利的取舍和优先次序。从社会保障的历史发 展角度看,缓解贫困是政府首先介入的领域(1601 年英国颁布《济贫法》),随着经济发展,收入安全 才逐渐成为政策重点(德国19世纪80年代的社会 保险立法)。因此,较好的社会安全政策是在满足 了第一个层次的需求之后再满足第二个层次的需 求。我国农村生产方式还处于传统的农业社会, 生活水平相对较低,相当一部分人口还没有解决 温饱问题,因而缓解贫困才是农村社会保障的第 一目标。 社会保险是政府通过立法强制实施,运用保 险方式处置劳动者面临的特定社会风险的一种制 度安排,具有强制性、共济性和社会性的特征,它 对保障劳动者的基本生活,促进经济和社会发展 都具有十分重要的作用。但是,社会保险也具有 局限性:首先,它“保富不保贫”,只有具有一定的 缴费能力的人才能纳入保险范围,所以它既不能 覆盖广大农村,也不能突出老年人、残疾人等特殊 困难群体,产生新的不平等和对最困难的社会群 体的剥夺。其次,大量非公有制职工游离于制度 16 之外。事实表明,以缴费为基础的社会保险制度 不但没有扩大社会保障的覆盖面,相反,由于正规 部门规模的减少、非正规部门就业的日益扩大、社 会保障私有化等因素造成对低收入群体的社会排 斥¨7 J,因而社会保险很难较好地实现缓解农村老 年人贫困的目标。 社会救助在缓解贫困方面比社会保险具有更 多的优势(见表5),它往往被称为“最后的安全 网”,受到世界大部分国家的重视。即使是在社会 保险和社会福利制度比较完善的发达国家,社会 救助在社会保障体系中仍占有重要地位。如新西 兰受助人数占总人口的比例为25%,救助经费占 国内生产总值的比例为13%,占社会保障开支的 比例为100%;澳大利亚分别为17.8%、6.8%和 90.3%;英国分别为15.9%、3.9%和33.0%;美国 分别为10.O%、1.6%和39.8%;加拿大分别为 9.9%、1.8%和13.7%‘18 3。 表5社会救助、社会保险的比较 社会救助 社会保险 保障理念 维持生存 规避风险 保障水平 低 较高 保障范围 弱势群体 劳动者 资金来源 国家、民间团体 雇主、雇员或国家 权利与义务 不对等 基本对等 最低生活保障;家庭津贴; 养老保险;医疗保险;基本形式 医疗救助;廉租房;等 失业保险;工伤保险;等 无论是理论界还是实践部门都存在一种误 区,以为农村养老只有家庭养老和养老保险两种 方式。其实养老模式多种多样,除了家庭养老和 社会保险之外,还有储蓄积累模式、普遍保障模式 和社会救助模式。储蓄积累模式强调个人责任, 缴费主体基本由个人负责,采取市场化的运作,具 有商业保险的特征。而普遍保障模式和社会救助 模式则完全相反,强调政府责任,个人不用缴纳费 用,资金完全来自国家的一般税收,只要是本国公 民,均可以享受等额养老金待遇。养老社会救助 模式通过家庭收入状况调查,对人均收入低于一 定水平(最低养老金)家庭的老人进行收入补偿, 补偿资金来源于政府财政。 根据中国国情,本文提出既不同于完全家庭 养老模式、又不同于养老保险模式的“第三条道 路”:非缴费性的老年津贴模式。这一模式要求从 现在的社会保险退回到社会救助,从缴费为资格 的养老保险制度转为以收入为资格的养老救助制 万方数据 决策焦点建立非缴费性的老年津贴——农村养老保障的一个选择性方案 度,以解决老年贫困为目标。 老年津贴的方案设计如下: (1)目标:缓解农村老年人的贫困,做到老有 所养。 (2)原则:家庭养老为主、政府补助为辅原则; 保障基本生活原则;缓解老年贫困原则。 (3)资格或条件:年满65岁④;农村居民;家庭 人均收入低于老年津贴标准。 (4)待遇:凡符合条件者,均可以从当地政府 部门领取养老金,养老金数额为农村养老补助线 与家庭人均收入之差。农村养老救助线以当地农 村最低生活保障线为参考标准(如最低生活保障 标线的150%)。 (5)资金来源:老年津贴资金来源于政府财 政。考虑到地区差异,西部地区,国家财政要进行 转移支付,省级财政进行适当补助,降低县级财政 的负担比例;中部地区,省、市、县三级财政分担; 东部地区,可以由市、县两级财政分担。 (6)管理体制:以县为管辖单位,民政部门负 责。乡(镇)设立老年津贴办公室(建立最低生活 保障制度的乡镇,可将老年津贴办公室与低保办 公室合并,均由民政助理员负责)。 (7)程序:本人或家庭成员申请,乡民政助理 员进行收入调查,将合格者名单上报县(区)民政 局审核,合格者发给老年津贴。 (8)家计调查:考虑到中国农村人口数量多、 生活水平低的国情,实行普遍性的非缴费养老金 方案不具可行性,而应建立选择性的老年津贴制 度,即借鉴社会救助的家计调查制度,在非缴费性 养老保险中引入收入测试②。 (9)与其它制度的衔接。凡享受农村最低生 活保障的家庭,其65岁以上老人自动获得资格,每 人领取的老年津贴为老年津贴与家庭人均纯收入 之差;年龄65岁以上的“五保户”自动获得资格, 领取全额老年津贴。 老年津贴制度的优势表现在:(1)与社会养老 保险制度相比,老年津贴制度强调家庭赡养责任,符 合中国传统文化,有利于老年人的身心健康。(2) 资金来自于政府,不需要个人缴费,因而提高了农民 的养老保障水平。而且与完全的家庭养老相比,它 为贫困老年人提供了一定的经济援助,减轻了子女 的负担。同时老年津贴收入使得老年人享受一定的 经济独立性,提高老年人在家庭和社会上的地位,增 强家庭凝聚力。(3)具有较强的针对性,成本低,缓 解老年贫困效果明显,降低低收入农村地区的贫困 发生率。(4)老年津贴使个人能得以更好发展,老 年人有了更充足的收入而能享受更好的医疗服务, 家庭可以购买必需的生产资料。 非缴费性的老年保障计划最早起源于欧洲。 1891年,丹麦实行了一项生活调查计划,其目的在 于缓解老年贫困,随后,澳大利亚、法国、爱尔兰、 新西兰等也相继建立了这项制度。非缴费性养老 保险在发展中国家开展得比较普遍,如尼泊尔、斯 里兰卡、印度、孟加拉国、南非、阿根廷、巴西、智利 等国都建立了非缴费陛养老金计划…J。大部分国 家的非缴费性养老金计划受益年龄在65岁或以 上,尼泊尔的受益年龄高达75岁,只有少数国家 (如巴西、毛里求斯)的受益年龄在60岁。非缴费 性的养老金支出占GDP的比重一般不超过1% (南非是个例外,达到1.4%)。非缴费性养老金津 贴计划受益水平不等,高的超过150美形月(阿 根廷),低的只有2美元/月(印度、孟加拉国)。实 施非缴费陛的养老保障制度的国家大大提高了农 民的养老保障覆盖面④。 ①张旭升、吴中宇的调查显示,在自己有劳动收人的老人中:60—64岁为57.O%,65—69岁为26.9%,70—74岁为11.8%,75岁以上 的为4.3%(参见张旭升,吴中宇.农村家庭养老的实证分析[J].社会,2003,(3):20一23)。李文友、张华山对山东文登市的调查显示,60— 69岁低龄老年人能够参加劳动的达75.3%;身体状况一般的占21.6%;需要照顾的只占该年龄段人数的3.1%。70—79岁老年人中能够 参加劳动的占该年龄段人数的24.7%;身体状况一般的占该年龄段人数的47.2%;需要照顾的老人数占该年龄段的28%。80岁以上的高 龄老人中能够参加劳动的占该年龄段人数的5.4%;身体状况一般的占该年龄段人数的30.9%;需要照顾的占该年龄段的63.7%(参见李 文友,张华山.农村老年供养体系要向规范型效能型发展——文登市农村老年供养体系的调查与启示[DB].http://www.1aboumet.corn. cn/lilun/search.asp?number=x11512)。所以以65岁作为农民退休年龄较为合适。 ②阿根廷、孟加拉国、巴西、智利、哥斯达黎加、印度、南非、乌拉圭等国家在非缴费养老金制度中引进了收入测试。 ③实施非缴费性的养老保险制度之后,毛里求斯、纳里比亚、博茨瓦纳等国家基本上实现了100%的覆盖率,南非保障面达到88%。受 益人养老金收人分别占人均GDP比例高的达到32%,低的达9%。由于有了稳定的收入来源,实施非缴费性养老金制度的国家贫困率明显 下降。如阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67.1%、95.5%、21.4%和69.O%,贫困率分别降低了30.8%、29.2%、24.3% 和18.7%(参见陈志国.发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择[J].改革,2005,(1):56—63)。 17 万方数据 中国软科学2006年第2期 (二)家庭能否承受养老之责? 非缴费性的老年津贴制度首先要求家庭承担 养老的职责,农村家庭是否有能力承担起养老的 职责呢? 在人类几千年的文明史中,无论是东方的以 “父子关系”为纽带的家庭,还是西方的以“夫妻关 系”为纽带的家庭,其基本功能是相同的,其中包 括生儿育女和赡养老人以及抵御社会风险,因此, 家庭养老是家庭应有之责。家庭养老的原理在于 代际之间的互惠,其优势在于:老年人在其丧失劳 动能力前,可以做些力所能及的事情,减轻家庭负 担;而且方法灵活,没有规定退休年龄,因而极大 地降低了养老成本¨引。所以家庭养老理所应当成 为农村养老的主要方式。 一些学者认为,由于计划生育的推行,家庭趋 向小型化和核心化,不论是家庭收入,还是夫妇能 够用于赡养的精力和时间,都难以满足老年人的 养老需求”0I。从子女角度所进行的研究也证实子 女在照料老人方面确实存在诸多困难(经济困难 和时间不够)[21 j,而且随着计划生育政策负面效应 的逐渐显现,农村可能出现“4—2—1”家庭结构, 这给农村养老造成了极大的压力。 确实,我国农村家庭小型化的趋势已显现。据 2003年中国乡村家庭户规模统计,农村家庭基本上 以三人户、四人户为主,占农村家庭的一半以上(见 图3)。平均家庭户规模为3.61人,各省市明显分 为三个层次,平均家庭户规模低于3人的有北京和 上海,高于4人的有广东、海南、云南、西藏、甘肃、青 海、宁夏和新疆;其余省市处于中间。 图3乡村家庭户规模(2003年) 注:根据《中国人口统计年鉴(2004)》制图。 但是,这并不意味着农村家庭会普遍出现“4 —2—1”家庭结构。目前我国60岁以上的老人终 生累积生育子女数一般达5—6个,除去死亡率的 影响,这批老人在达到60岁时一般还有3—4个子 女,因此在农村地区还不会因为子女数太少而影 响家庭养老旧2|。而且农村居民传统生育观念根深 蒂固,虽然经历着现代文化的冲击、强制实施计划 生育政策以及政府部门的大力宣传教育,农村大 多数家庭已接受现行的生育政策,但是农村居民 生育动机中传宗接代和养儿防老仍占相当大的比 重,因此独生子女的比重很难达到城镇的水平。2 3I。 20世纪80年代以前,农村独生子女比重不到5%; 到1995年,这一数字也只不过为10%左右,远低 于同时期的城镇独生子女比重(65%)Ⅲo。而且 部分省市规定,农村地区夫妇一方为
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